MEDIA LUNA
PRECISIONES
SOBRE LA AUTONOMIA DE LOS GOBIERNOS LOCALES
Adolfo Céspedes Zavaleta(1)
La atribución de dictar normas o de legislar fue
concebida en la mente de los filósofos y teóricos
políticos, como es el caso de Montesquieu en su clásica
división de los poderes del Estado(2),
limitada al Poder Legislativo, representado por el Congreso
como órgano elegido democráticamente por el
pueblo. Tal hecho ha sido prácticamente desvirtuado
siglos después en sistemas jurídicos del llamado
“Derecho Civil o Continental”, como acontece
en la experiencia peruana, en la cual los famosos reglamentos
de las leyes(3),
aprobados por Decretos Supremos, en muchos casos regulan
aspectos que en las mismas normas no estaban previstos claramente.
Paralelamente a ello, debido a la existencia de organismos
descentralizados de gobierno en sus diferentes niveles en
el país, surge la figura de las normas de carácter
general emitidas, en un caso por los Gobiernos Locales,
las llamadas Ordenanzas Municipales, las cuales son aprobadas
por el Concejo Municipal(4),
y en otro, emitidas por los Gobiernos Regionales, las denominadas
Ordenanzas Regionales, aprobadas a su vez por los Consejos
Regionales. Es así que la estructura básica
de separación de poderes del Legislativo y Ejecutivo
que se da en el gobierno nacional se repite en estas escalas,
en cuanto a las funciones legislativas, idénticas
a las que realiza el congreso, las cuales competerían
al Concejo Regional y Municipal respectivamente y similares
funciones a las que desempeñan el Presidente y sus
Ministros que competería ejercer al alcalde y los
funcionarios municipales, en el caso de las municipalidades,
así como al Presidente Regional y sus funcionarios
y servidores regionales.
En el caso específico de los Gobiernos Locales,
al tratar de definirse la naturaleza jurídica de
una ordenanza municipal se han dado diversas teorías(5),
las cuales han sido finalmente definidas en el mismo texto
constitucional peruano(6)
y en parte en la Ley Orgánica de Municipalidades
(LOM), Ley No 27972(7)
, al otorgarle rango de ley dentro de la jurisdicción
en las cuales son emitidas, entendiéndose sin embargo,
que este rango de ley no es de ninguna manera absoluto e
independiente de los principios y disposiciones contenidas
en el ordenamiento jurídico general del país,
ya que una ordenanza no puede contravenir o desconocer ninguna
de las normas generales y que regulan el funcionamiento
de la administración pública en el país,
puesto que devendrían en inaplicables en un caso
concreto.
Esto se interpreta en concordancia con el artículo
VIII del Título Preliminar de la LOM, que reza literalmente:
Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y
disposiciones que, de manera general y de conformidad con
la Constitución Política del Perú,
regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público;
así como a las normas técnicas referidas a
los servicios y bienes públicos, y a los sistemas
administrativos del Estado que por su naturaleza son de
observancia y cumplimiento obligatorio.
Las ordenanzas que contravengan el ordenamiento jurídico
vigente son contradichas en el Tribunal Constitucional,
mediante acción de inconstitucionalidad, como lo
son las leyes ordinarias, restringiéndose de este
modo la posible proliferación de normas provinciales,
distritales, y a partir del 2003, regionales, que atenten
contra el ordenamiento legal del país.(8)
En el mismo sentido, el artículo 75º de la LOM
establece que las normas municipales en las materias establecidas
en la presente Ley, sólo cuando estén en concordancia
con las normas técnicas de carácter nacional,
son de cumplimiento obligatorio por los ciudadanos y las
autoridades nacionales y regionales respectivas.
Al haber quedado establecido el rango jerárquico
normativo-territorial de Ley que ostenta una Ordenanza municipal
en el sistema constitucional y administrativo del Estado
peruano, como expresión de la autonomía de
los Gobiernos Locales se puede admitir que las mismas cumplen
un rol fundamental dentro de la organización de las
provincias y distritos del país, en cuanto a regular
y explicitar las competencias y funciones de los gobiernos
locales, afectando por ello las libertades de los ciudadanos
en cuanto a la consecución del bien común
en dichos territorios. De esta manera la autonomía
municipal jamás podría entenderse fuera del
contexto unitario del ordenamiento jurídico peruano,
lo contrario equivaldría a la anarquía legislativa
en las diversas localidades del Perú, hecho que se
contrapone al sistema unitario de derecho que poseemos y
en el cual reposan las garantías y derechos que la
Constitución Política defiende y a los que
estamos llamados a proteger todos los ciudadanos peruanos.
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(1)LLM
in International Law, Abogado por la Universidad de Piura,
Secretario General del Instituto Desarrollo y Descentralización
(IDD).
(2)
Parafraseando a Montesquieu: “El que hace las leyes
no debe ser el encargado de aplicarlas ni de ejecutarlas;
el que las ejecute no puede hacerlas, ni juzgar su aplicación
y el que las juzgue no debe hacerlas ni ejecutarlas”.
(3)
Al respecto el maestro Gordillo ha expresado que los reglamentos
“son una fuente perniciosa de ilegalidad e injusticia”,
Cf. GORDILLO, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo:
Parte General, 8ª Ed. FDA, Buenos Aires, 2003, Cap.
VII-15.
(4)
Artículo 9º, numeral 8 de la Ley Orgánica
de Municipalidades (LOM).
(5)
Cf. al respecto BLUME, Ernesto; “El rango de Ley de
las Ordenanzas Municipales en la Constitución de
1993”, Municipalidad Metropolitana de Lima, 1997.
(6)
El artículo 200º, numeral 4 de la Constitución
Política del Perú de 1993, al definir las
normas con rango de Ley contra las que procede la acción
de inconstitucionalidad, incluye a las Ordenanzas en dicha
categoría.
(7)
El artículo 40º de la LOM, las define como las
normas de carácter general, de mayor jerarquía
en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales
se aprueba la organización interna, la regulación,
administración y supervisión de los servicios
públicos y las materias en las que la municipalidad
tiene competencia normativa.
(8)
Tal disposición sintetiza el principio de la autonomía
relativa de las que gozan las municipalidades (contenido
en el artículo 194º de la Constitución
Política del Perú vigente y en el artículo
9º de la Ley de Bases de la Descentralización),
entendiéndose por relativa en el sentido que exige
respeto de la normatividad constitucional y supra-local
que conforma el ordenamiento jurídico de una nación.
Ver fundamentos de la Sentencia del Tribunal Constitucional
010-2001-ai http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/0010-2001-AI.html.
Por otro lado, cuestionar la inconstitucionalidad de una
Ordenanza que contraviene una norma de carácter general
constituye un asunto que no compete resolver propiamente
al Tribunal Constitucional, Ver Expediente No 007-2002-AI/TC,
donde se decide que el parámetro de control de la
acción de inconstitucionalidad está integrado
únicamente por la Constitución, que es la
Ley Suprema del Estado, por tanto “la colisión
entre dos normas del mismo rango no acarrea un problema
de invalidez constitucional, sino una antinomia entre dos
fuentes del mismo rango, resoluble conforme a determinados
criterios, a menos, por supuesto, que la colisión
se presente, concurrente o alternativamente, con una norma
de rango infra-legal, como puede ser el caso de un Decreto
Supremo, en cuyo caso la fuerza pasiva de la norma con rango
legal simplemente expulsa del ordenamiento a la de menor
jerarquía.” Recomendamos revisar el comentario
acertado que sobre el particular realizan MALLAP RIVERA,
Johnny y SANTA MARIA CALDERON, Luis; “Legislación
Municipal Comentada”, Editorial Normas legales, Trujillo,
2003, Págs. 168-169.
