UN LARGO
PASO HACIA ATRÁS Y OTRO MENOR HACIA DELANTE
Por: Darío I Restrepo
Botero (1)
Hacia atrás se observa una contribución de
la descentralización a la construcción de
los Estados latinoamericanos a través de una importante
expansión de la presencia de instituciones en territorios
poco regulados e intervenidos. Hoy se eligen centenares
de mandatarios locales más que antes. La creación
de municipios y el traspaso de funciones y recursos obligan
crear instituciones, normas y regulaciones locales, especializar
burocracias y aumentar el conocimiento sobre el territorio.
La arquitectura descentralizada estimula de aparición
de agremiaciones que disputan la representación política,
el fortalecimiento de organizaciones sociales articuladas
por las demandas locales y se generan actividades empresariales
alrededor de las funciones y recursos transferidos. En sentido
estricto, la descentralización expande el Estado,
los sistemas políticos y la representación
en el territorio, así como refuerza la extensión
del mercado, las empresas estatales, privadas, sociales
y comunitarias.
Pero una cosa es difundir y expandir el Estado y el mercado,
otra muy diferente desconcentrar el uno y el otro. A pesar
de los importantes recursos públicos comprometidos
en los procesos y de la nada despreciable creación
institucional, sigue siendo característica principal
la centralización y concentración del poder
tanto privado como estatal en Estados altamente diferenciados
y fragmentados. La población, las principales actividades
económicas y las inversiones estatales no son estáticas,
se mueven con ciertas tendencias a la re localización,
pero de manera lenta, y en todo caso, siguiendo un patrón
de altas diferenciaciones territoriales. Es bastante dispar
la distribución del poder económico y de la
representación política de los territorios
en la nación. Los sistemas políticos y los
mecanismos de asignación de recursos han abierto
una puerta al debate de la equidad territorial en la distribución
de recursos ligados a la política social, en particular
para la salud, la educación y la lucha contra la
pobreza. Pero el resto de decisiones de inversión
y desarrollo de proyectos sigue presa de un desprecio por
equiparar capacidades productivas entre los territorios.
La re localización espacial de las inversiones está
inspirada por una mejor inserción y adaptabilidad
a la internacionalización de la economía.
Pareciera que, al aumento de la representación política
por abajo, le faltara el complemento de un mejor equilibrio
de la representación de los territorios en los congresos
y la distribución de los presupuestos nacionales.
Las capacidades de generalización de las oportunidades
de desarrollo conexas o imputables a la descentralización
están presas del límite social. La cuestión
territorial en la década del sesenta y setenta trató
básicamente de ampliar los mercados nacionales para
lo cual debía equiparar dotaciones mínimas
que condujeran, además, a la convergencia inter regional
de desarrollo. La planificación nacional se acompasó
de instrumentos de regionalización de la planeación
del desarrollo y de la prestación de servicios. Esa
política combatió, con resultado insuficiente
pero tendencial, las disparidades regionales. Una mayor
integración nacional resultaba de polos de desarrollo
alternos enlazados por una jerarquía funcional de
ciudades, centros extractivos, manufactureros y de consumo,
con lo cual, se ampliaba e integraba más territorios
al mercado nacional. Esta tendencia fortaleció nuevas
fuerzas regionales, la perseverancia y radicalidad de las
políticas suponía avanzar en “descentralizar
el modelo de desarrollo y el Estado centralizado”.
Estos sentidos dominantes de la cuestión territorial
fueron anteriores al Consenso de Washington, que giró
la atención hacia un municipalismo para la prestación
de servicios básicos, la focalización de la
política de asistencia para pobres, el incentivo
a la competencia entre entidades territoriales por las bolsas
de proyectos y subsidios y además, a la utilización
de las políticas territoriales para derruir regulaciones
y constricciones a la movilidad de la inversión privada.
Con la descentralización de la década del
ochenta y noventa se abandonaron buena parte de las experiencias
de desarrollo económico territorial de los sesenta
y setenta.
La tendencia a la convergencia entre entidades territorial
cedió desde entonces y los desequilibrios regionales
se acrecentaron. Quizás por eso cunde hoy en todo
el subcontinente latinoamericano una afanosa búsqueda
por experimentar nuevas alianzas para el desarrollo económico
local, con escaso apoyo definitivo de las políticas
centrales en comparación a la masiva movilización
local alrededor de las urgencias del desarrollo territorial.
La descentralización en la primera década
del siglo está siendo rebasada desde los territorios,
por lo que han de suceder consecuentes ajustes centrales
para encauzar las dinámicas locales. Las asociaciones
territoriales también expresan el temor a la micro
fragmentación que aminora capacidad técnica
y de gestión, en cambio la agremiación fortalece
la representación política mediante la mancomunidad
de esfuerzos hacia la consecución de recursos para
el desarrollo.
No obstante, las carencias acumuladas de la descentralización
para el desarrollo no dan espera. La opinión pública
y las elites políticas parecen coincidir en un interés
por respaldar una u otra opción hacia la centralización
de las estrategias por la equidad y el crecimiento. De ninguna
manera se afirma el desinterés público por
lo local, sino que revela un estado de conciencia, o de
ánimo, que reconoce el protagonismo determinante
del gobierno nacional en las variables fundamentales de
la producción de riqueza y pobreza. La agenda del
desarrollo y la democracia en estos primeros años
del siglo está dominada por las opciones de internacionalización,
el apego o la ruptura con el Consenso de Washington y el
neoliberalismo. La opinión pública sabe que
estas definiciones determinan la distribución general
de las oportunidades de realización política
y económica entre grupos sociales y territorios.
Es posible que cualquiera sea el balance de poderes nacionales
en estos asuntos, a los territorios internos les espere
un mayor protagonismo que se extendería desde la
prestación de servicios, hasta la intervención
directa sobre la ampliación de mercados locales.
El detalle que haría la diferencia entre las opciones
podría residir en el vínculo con la globalización,
el cual podría generar combinaciones dicotómicas
o mezcladas entre: una mayor o menor competencia entre multinacionales
en los territorios y de estos últimos entre ellos
por atraer inversiones, o una mayor intervención
estatal, incluso supra estatal sobre opciones, integraciones
y jerarquías territoriales, o aun también,
una construcción de capacidad local de desarrollo
territorial endógeno.
La forma de organización espacial del Estado por
sí misma no conduce a más desarrollo, ni a
una mayor difusión e integración de los mercados.
Tampoco la espacialidad estatal garantiza más y mejor
democracia. Para todos estos asuntos se requiere volver
evidente los contenidos sociales y políticos en disputa
alrededor de formas espaciales concretas. En todo caso,
los procesos de descentralización no resuelven las
fracturas de los Estados en América Latina. Es imputable
al ajuste neoliberal estructural y a la globalización
subordinada el desprecio por la integración de mercados
internos y la construcción nacional. La coincidencia
histórica entre la actual fase de la mundialización
con la descentralización potencia en esta última
su contribución a la dispersión política
interna ante las fuerzas disgregadoras externas. Por eso
quizás, los nacionalismos de comienzos del siglo
desconfían del pluralismo local y reivindican intereses
sociales nacionales a partir de un remozado centralismo.
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(1)
Investigador y catedrático de la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.
Licenciado del Instituto Superior de Filosofía de
la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.
Especialista en economía y sociología política.
Profesor de la Universidad Nacional de Colombia. Posee investigaciones
sobre la violencia en Colombia, el régimen político,
la participación ciudadana, la lucha contra la pobreza,
el proceso de globalización y el desarrollo regional.
Fundador y vise presidente la Fundación para la Participación
Comunitaria, PARCOMÚN.
