Adolfo Céspedes Zavaleta( 1)

1. Introducción

Debido a lo relativamente extenso del tema expuesto en el título, el presente trabajo tratará de brindar algunos aportes y reflexiones de tipo jurídico sobre aspectos concretos y puntuales, en materia urbanística, que se presentan en la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), tratando de dilucidar las posibles diferencias entre las competencias compartidas y exclusivas previstas en dicha norma, para los Gobiernos Locales.

Es sabido que uno de los pilares básicos donde descansa la autonomía política de los niveles subnacionales de gobierno, como es el caso de los Gobiernos Locales, se encuentra en la atribución de dictar normas de carácter general, siendo estas denominadas como “ordenanzas municipales”, las cuales gracias a lo consignado en el mismo texto constitucional peruano(2) y en la LOM, Ley No 27972(3) , gozan de rango de ley, dentro de la jurisdicción en las cuales son emitidas, siempre y cuando se refieran a competencias, exclusivas, compartidas o delegadas, que legalmente hayan sido establecidas para este nivel de gobierno.

En concordancia con lo antes dicho, el artículo 38º de la LOM reza literalmente que: “...Las autoridades políticas, administrativas y policiales ajenas al gobierno local tienen la obligación de reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de su competencia ... Dichas autoridades no pueden interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales que se expidan con arreglo al presente sub-capítulo, bajo responsabilidad.(4) ”

Debe entenderse, sin embargo, que el mencionado rango de ley del que gozan las ordenanzas municipales no es de ninguna manera absoluto e independiente de los principios y disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico general del país, ya que una ordenanza no puede contravenir o desconocer ninguna de las normas generales y que regulan el funcionamiento de la administración pública en el país o los sistemas administrativos que la rigen, puesto que devendrían en inaplicables en un caso concreto, además de ser objeto de posibles acciones de inconstitucionalidad.

Esto se interpreta en concordancia con lo dispuesto en el artículo VIII del Título Preliminar de la LOM, que reza literalmente: “Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza son de observancia y cumplimiento obligatorio”.

En ese sentido, las ordenanzas que contravengan el ordenamiento jurídico vigente son contradichas en el Tribunal Constitucional (TC), mediante acción de inconstitucionalidad, como lo son las leyes ordinarias, restringiéndose de este modo la posible proliferación de normas provinciales y distritales que atenten contra el ordenamiento legal del país o que no se sustenten en competencias asignadas jurídicamente a este tipo de municipios.(5)

En el mismo sentido, el artículo 75º de la LOM establece que las normas municipales en las materias establecidas en la presente Ley, sólo cuando estén en concordancia con las normas técnicas de carácter nacional, son de cumplimiento obligatorio por los ciudadanos y las autoridades nacionales y regionales respectivas.

Al haber quedado establecido el rango jerárquico normativo-territorial de Ley que ostenta una Ordenanza municipal en el sistema constitucional y administrativo del Estado peruano, como expresión de la autonomía política de los Gobiernos Locales, se puede admitir que las mismas cumplen un rol fundamental dentro de la organización de las provincias y distritos del país, en cuanto a regular y explicitar las competencias y funciones de los Gobiernos Locales, afectando por ello las libertades de los ciudadanos en cuanto a la consecución del bien común en dichos territorios, aspecto que involucra de manera especial los aspectos urbanísticos de la ciudad.

Es por ello que, la referida autonomía política que ostenta cada Gobierno Local no debe ser entendida ni interpretada como superioridad política, es decir, el hecho de que las ordenanzas municipales gocen de rango de ley, no legitima a los Gobiernos Locales para que impongan a sus realidades particulares, criterios distintos y contradictorios a las normas técnicas generales y cuya aplicación y cumplimiento debe ser homogéneo e igual para todo el territorio nacional, radicando en este extremo el espíritu de la LOM en materia urbana esto es, que en el ejercicio de las competencias compartidas con el ente rector: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento no se generen recurrentes conflictos de intereses por el mismo hecho de mal aplicar las directrices técnicas nacionales.

Dentro de este contexto, surge el problema concreto de delimitar las competencias exclusivas y compartidas que la LOM ha señalado para el caso de los Municipios Provinciales y distritales, específicamente en materia urbanística, tema central del presente trabajo, el cual deslinda la base jurídica de interpretación y aplicación de los principios generales a aplicarse en cada realidad local, obedeciendo a un estricto respeto a la jerarquía normativa.

2. Sobre la Naturaleza de las Competencias Exclusivas y Compartidas

La Ley de Bases de la Descentralización (LBD), Ley No 27783, nos ofrece una primera aproximación al tema en el artículo 13, el cual establece que existen competencias exclusivas y competencias compartidas entre los diferentes niveles de gobierno, dentro de este esquema “la ejecución administrativa de las leyes, conforme al sistema de distribución de competencias, deja de ser unitaria, para convertirse en pluricéntrica, con repercusiones significativas en el orden administrativo y político”.(6)

Analizando el artículo en cuestión, se entiende por exclusivas aquellas competencias que cada nivel de gobierno ejerce de manera única, sin interferencia de los otros y que ha sido determinada de tal forma en las normas, debido a las especiales características de las mismas y por las capacidades normativas o ejecutivas que posea el nivel de gobierno específico y que serían lo suficientemente adecuadas para asumir las referidas competencias. De esta manera sería incongruente, por ejemplo, que los Gobiernos Locales asumieran competencias exclusivas relacionadas con la defensa nacional, debido a lo disperso de sus jurisdicciones y a la necesidad de dirigir estas funciones desde una instancia central que llegue a todo el territorio peruano.

Precisando un poco más el concepto de competencias exclusivas el TC ha expresado que exclusividad no significa exclusión, en ese sentido algunas competencias que pueden haberse tipificado como exclusivas, también puedan interpretarse como compartidas, sobretodo cuando el interés nacional esté presente en las situaciones que deban resolverse en sede judicial, lo cual convierte al TC en el supremo intérprete del bloque de constitucionalidad en lo que a descentralización se refiere,(7) pudiendo con ello suplir los posibles vacíos y conflictos interpretativos que se presenten en la aplicación de este tipo de normas.

En los casos de atribución exclusiva de competencias, el Gobierno Nacional “tiene que actuar teniendo en cuenta que hay competencias de otros entes que hay que respetar, por lo que debe accionar desde el exterior, coordinando, fomentando o potenciando” la actividad regional o local, usando las técnicas que para este fin habilitan la Constitución y las normas respectivas.(8)

Las competencias asignadas en la LBD(9) se sujetan estrictamente a la Constitución Política, a la denominada “reserva de competencia”,(10) promueven y garantizan el ejercicio del gobierno preservando la unidad del Estado y la nación. Fundamentalmente, permiten que el gobierno nacional se ocupe de los asuntos y políticas de Estado y que los gobiernos regionales y locales, en su nuevo rol, promuevan el desarrollo integral de sus circunscripciones y del país en su conjunto.(11)

Por otro lado, las competencias compartidas se entienden de esta forma en la medida que corresponden a varios niveles de gobierno, en diversos temas de importancia, los cuales las ejercen en fases sucesivas según lo dispuesto en la LBD. Tal es el caso de la educación y la salud, ámbitos en los cuales el nivel de gobierno central tiene una función en su mayoría de tipo normativo-planificadora, el gobierno regional una de administración y control del personal y el gobierno local una de gestión directa de los servicios. En el tema urbanístico, sucede algo parecido, que analizaremos con más detenimiento luego.

Es fundamental tener en claro cuales son las competencias de cada nivel de gobierno, puesto que una confusa delimitación de las mismas genera problemas graves en el ámbito administrativo de la descentralización, debido a la yuxtaposición de funciones entre los diferentes entes de gobierno, lo cual propicia una ineficiente asignación de recursos destinados al gasto social, perjudicando a los potenciales beneficiarios.(12) Asimismo, se debe recordar que la transferencia de competencias se realizada gradualmente en etapas, que figuran en las disposiciones transitorias de la LBD.

En cuanto a las competencias delegadas resulta apropiado mencionar, citando ejemplos del derecho comparado, que mediante la técnica de la delegación, la administración estatal española, así como aquella de las Comunidades Autónomas “CCAA”, (la denomina como “competencia encomendada”), ha podido delegar en las diputaciones provinciales o en los municipios “el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, con el fin de mejorar la eficacia de la gestión pública y de alcanzar una mayor participación ciudadana”. El alcance, contenido, condiciones y duración de la delegación vienen determinados en la disposición normativa correspondiente o en el acuerdo de delegación.(13) De igual manera los italianos cuentan con las formas de administración indirecta, denominadas como delegación y co-dependencia funcional para estos casos.(14)

Luego la LOM, siguiendo las líneas maestras trazadas por la LBD, establece las competencias exclusivas o compartidas para el caso de la municipalidad provincial y las municipalidades distritales, las cuales se encuentran diferenciadas en base a la mayor o menor cercanía que poseen los Gobiernos Locales con respecto a la ciudadanía que precisa su atención. De esta manera el artículo 73º de la LOM dispone que “las municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones específicas señaladas en el Capítulo II del presente Título (el cual hace referencia a las competencias y funciones específicas), con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes:

1. Organización del espacio físico - Uso del suelo
1.1. Zonificación.
1.2. Catastro urbano y rural.
1.3. Habilitación urbana.
1.4. Saneamiento físico legal de asentamientos humanos.
1.5. Acondicionamiento territorial.
1.6. Renovación urbana.
1.7. Infraestructura urbana o rural básica.

Sin embargo, también es necesario precisar que las competencias y funciones, no son sinónimos, lo que detallamos a continuación y que servirá para determinar con mayor precisión la mejor forma de implementar las ordenanzas específicas que emitan las municipalidades a nivel nacional.(15)

2.1. Las funciones como especie de las competencias

Es interesante diferenciar entre competencias, las cuales ontológica y jurídicamente constituyen el género, de las funciones, que vendrían a ser las especies de las primeras. O sea las funciones vendrían a constituir las acciones específicas que se conceptúan dentro de las competencias asignadas. En base a ello se indica en el presente artículo que las funciones principales de los niveles de gobierno se pueden resumir en las de normatividad, regulación, planeamiento, administración, ejecución, supervisión, control y promoción de las inversiones.

Por tanto, es necesario indicar que muchas de las competencias determinadas como exclusivas de los Gobiernos Locales por la LBD, constituyen en realidad funciones al interior de materias de competencias sectoriales y compartidas. Por lo que la LOM en su mayoría desarrolla las competencias compartidas de los Gobiernos Locales y en los artículos que siguen desarrolla cuales son las funciones específicas que cumplirían los Gobiernos Locales, sobre las competencias compartidas respectivas, ya que pueden ser ejercidas por distintos niveles de gobierno, de acuerdo a lo establecido en las normas vigentes.(16)

En ese sentido, las entidades del Gobierno Central y los Gobiernos Regionales que tienen a su cargo competencias compartidas con los Gobiernos Locales no pueden desentenderse de las mismas por simple interpretación directa de la LOM, debido a que las funciones específicas se dan en distintos ámbitos de gobierno y, en algunos casos, previamente deben formalizarse determinadas transferencias sectoriales a los Gobiernos Locales antes que estos puedan iniciar con el cumplimiento de las funciones específicas contenidas en esta norma.

El TC ha expresado que las competencias locales sólo serán aquellas que explícitamente estén consagradas en la Constitución y en las leyes de desarrollo de descentralización, de modo que lo que no esté señalado en ellas, corresponde a la competencia exclusiva del Gobierno Central. (17) Inclusive las competencias propias de los municipios constituyen un límite a la competencia ejecutiva de las CCAA, en el caso español, en aquellas materias coincidentes, como urbanismo, vivienda, turismo.(18) Luego de esta introducción general a la materia, pasemos entonces a analizar las disposiciones respectivas de la LOM.

3. Las atribuciones de los Gobiernos Locales en materia urbanística

El Artículo 9º de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), Ley 27972, referido a las atribuciones del Consejo Municipal, señala en el numeral 4 que corresponde al Consejo el aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales. Dichos aspectos son básicos, y hasta podríamos decir, el punto de partida en cuanto a la planificación urbanística que toda ciudad requiere, ya que de nada serviría emitir regulaciones urbanísticas concretas, cuando no se han definido antes documentos tan importantes como el Plan de Acondicionamiento territorial, en el cual se verifiquen cuales son las zonas de riesgo alto, por factores naturales o antrópicos, en las cuales bajo ningún esquema podría aprobarse la ejecución de obras de expansión urbana.

Por lo tanto, resulta de esencial importancia que las autoridades encargadas de la elaboración de los Planes Directores de Acondicionamiento Territorial sean idóneas para tal finalidad; en todo caso dichos planes deben obedecer al resultado de una interdisciplinariedad ya que se trata de la ordenación de los elementos urbanos suficientes para lograr un desarrollo adecuado, es preciso señalar por tanto, que mientras más politizados estén los municipios en este tema, menor será la calidad técnica de una ordenación local en materia urbana.

3.1. Competencias y funciones exclusivas de las Municipalidades Provinciales

Tal como lo mencionamos el artículo 73º de la LOM, al abordar el tema de las materias de competencia municipal, establece que las funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se ejercen con carácter exclusivo o compartido entre las municipalidades provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la citada ley orgánica. Dentro del marco de las competencias y funciones específicas establecidas en la presente ley, el rol de las municipalidades provinciales comprende, esencialmente en materia urbanística, las siguientes competencias:

- Promover, permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia.

- Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, así como sobre protección y conservación del ambiente.

Dentro de las funciones tipificadas como de carácter exclusivo, vinculadas a determinados aspectos urbanísticos, según el artículo 79º de la LOM, corresponde a la Municipalidad Provincial el regular lo concerniente a la organización del espacio físico y el uso del suelo.

El precitado artículo considera como funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales: aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial que hemos comentado líneas atrás. Planes que deben tener en consideración todos los elementos técnico-científicos que se vean involucrados en la planificación urbana que requiere una ciudad en concreto.(19)

De la misma forma, dentro de los planes referidos se consigna la facultad de la Municipalidad Provincial para aprobar la regulación provincial respecto del otorgamiento de licencias y las labores de control y fiscalización de las municipalidades distritales en las materias reguladas por los planes antes mencionados, de acuerdo con las normas técnicas de la materia sobre:

a) Otorgamiento de licencias de construcción, remodelación o demolición.
b) Elaboración y mantenimiento del catastro urbano y rural.
c) Autorizaciones para ubicación de anuncios y avisos publicitarios y propaganda política.
d) Reconocimiento, verificación, titulación y saneamiento físico legal de asentamientos humanos.
e) Nomenclatura de calles, parques y vías.
f) Seguridad del Sistema de Defensa Civil.
g) Estudios de Impacto Ambiental.

Asimismo, tienen la función específica de diseñar y ejecutar planes de renovación urbana.

Esto quiere decir, entre otros temas, que las municipalidades provinciales deben verificar que las licencias, así como las acciones de control y fiscalización del cumplimiento de las normas urbanísticas, realizadas por las municipalidades distritales de sus jurisdicciones, se ajuste a la regulación provincial sobre el tema.

3.2. Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales

El mismo artículo de la LOM señala como funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales: Ejecutar directamente o concesionar la ejecución de las obras de infraestructura urbana o rural de carácter multidistrital que sean indispensables para la producción, el comercio, el transporte y la comunicación de la provincia, tales como corredores viales, vías troncales, puentes, parques, parques industriales, embarcaderos, terminales terrestres, y otras similares, en coordinación con las municipalidades distritales o provinciales contiguas, según sea el caso; de conformidad con el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Desarrollo Regional. Asimismo, el diseñar y promover la ejecución de programas municipales de vivienda para las familias de bajos recursos

3.3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales en materia urbana

En lo que se refiere a las funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales, el artículo 79º de la Ley establece la facultad de este tipo de Gobiernos Locales para:

a) Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia.
b) Autorizar y fiscalizar la ejecución del plan de obras de servicios públicos o privados que afecten o utilicen la vía pública o zonas aéreas, así como sus modificaciones; previo cumplimiento de las normas sobre impacto ambiental.
c) Elaborar y mantener el catastro distrital.
d) Disponer la nomenclatura de avenidas, jirones, calles, pasajes, parques, plazas, y la numeración predial.
e) Reconocer los asentamientos humanos y promover su desarrollo y formalización.
f) Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias y realizar la fiscalización de Habilitaciones urbanas, construcción, remodelación o demolición de inmuebles y declaratorias de fábrica, ubicación de avisos publicitarios y propaganda política, apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la zonificación, así como la construcción de estaciones radioeléctricas y tendido de cables de cualquier naturaleza.

3.4. Funciones específicas compartidas de las municipalidades distritales en materia urbana

Ejecutar directamente o proveer la ejecución de las obras de infraestructura urbana o rural que sean indispensables para el desenvolvimiento de la vida del vecindario, la producción, el comercio, el transporte y la comunicación en el distrito, tales como pistas o calzadas, vías, puentes, parques, mercados, canales de irrigación, locales comunales, y obras similares, en coordinación con la municipalidad provincial respectiva.

Identificar los inmuebles en estado ruinoso y calificar los tugurios en los cuales deban realizarse tareas de renovación urbana en coordinación con la municipalidad provincial y el Gobierno Regional. En el saneamiento de la propiedad predial la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal actuará como órgano técnico de asesoramiento de los gobiernos locales, para cuyo efecto se suscribirán los convenios respectivos.

Asimismo, el artículo 73º de la LOM al desarrollar el tema de las competencias distritales con respecto a la organización del espacio físico y uso del suelo, señala que esto comprende la zonificación, catastro urbano y rural, habilitación urbana, saneamiento físico legal de asentamientos humanos, acondicionamiento territorial, renovación urbana, infraestructura urbana o rural básica, entre otros conceptos.

Cabe señalar que existen parámetros como son el uso de suelo, la densidad poblacional, el coeficiente de edificación, el área del lote mínimo normativo que son definidos por los Gobiernos Locales para cada circunscripción y que deben necesariamente acoplarse a las generalidades y cánones establecidos en las normas técnicas reglamentarias de carácter nacional; entender de modo diferente dichos parámetros sería fomentar la desobediencia legal frente a las ordenanzas que los contravengan. Al respecto, cabe precisar que la zonificación, constituye una definición urbana que administra la correcta ubicuidad de las herramientas socio-económicas de desarrollo, evitando de este modo conflictos de intereses entre los ciudadanos y los gobiernos locales; la zonificación es la premisa de la seguridad jurídica para la realización de cualquier actividad económica así como para el correcto ejercicio de la propiedad privada.

4.- Comentario sobre las normas urbanísticas más importantes a nivel nacional

El artículo 90º de la LOM dispone que la construcción, reconstrucción, ampliación, modificación o reforma de cualquier inmueble, se sujeta al cumplimiento de los requisitos que establezcan la Ley, el Reglamento Nacional de Construcciones (es preciso referir que el Reglamento Nacional de Construcciones ha sido materia de reciente modificatoria aplicándose ahora el Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado por D.S. 011-2006-VIVIENDA, debiéndose entender al momento de interpretar y aplicar la LOM que la referencia se hace a éste último cuerpo legal) y las Ordenanzas o Reglamentos sobre seguridad de Defensa Civil, y otros organismos que correspondan, para garantizar la salubridad y estética de la edificación; asimismo deben tenerse en cuenta los estudios de impacto ambiental, conforme a ley.

Esta disposición normativa, de indudable carácter urbanístico, implica un cumplimiento estricto del recientemente publicado Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE), las Leyes nacionales sobre seguridad y edificaciones, las Ordenanzas relacionadas con el tema, así como de normas sobre seguridad, como el Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa Civil, amén de los estudios de impacto ambiental cuando éstos correspondan ser efectuados según el tipo de instalación. Debido a la amplitud con la que el legislador ha abordado el presente tema, puesto que se encuentran incluidas las acciones de construcción, reconstrucción, ampliación, modificación o reforma, todas las licencias y autorizaciones vinculadas a dichas actividades deberán exigir obligatoriamente el cumplimiento de las normas antes señaladas, el cual es fiscalizado por la municipalidad competente de emitir las licencias y autorizaciones respectivas.

En el caso específico del RNE se debe tener especial cuidado en verificar el incumplimiento de qué disposiciones son de gravedad tal que se requiera la aplicación de este artículo.

A nuestro juicio, constituyen regulaciones de indudable importancia dentro del RNE: el índice para la ubicación de actividades urbanas y el cuadro de niveles operacionales para fines industriales, la adecuación urbanística y arquitectónica para limitados físicos, las normas complementarias al Reglamento de Establecimientos de Hospedaje, las normas de establecimiento y funcionamiento de servicios de alimentación colectivos, licencias de construcción para instalaciones nucleares e instalaciones radioactivas y de equipos generadores de radiaciones ionizantes, normas técnicas para proyectos de arquitectura hospitalaria y para la elaboración de proyectos arquitectónicos de centros de salud, normas de diseño y construcción de camales, reglamento general de espectáculos taurinos, normas básicas de seguridad e higiene en obras de edificación, infraestructura sanitaria para poblaciones urbanas e instalaciones sanitarias para edificaciones y el Título V referido a los requisitos de seguridad y previsión de siniestros.

Sin embargo, se genera un problema evidente cuando se trata de abordar la problemática referida a las instalaciones ya existentes, ¿se dará estricto cumplimiento, por parte de las municipalidades competentes, de lo aquí normado con aquellas edificaciones que no hayan seguido la normatividad específica sobre el tema?, ¿o se tratará de adoptar medidas, en conjunción con los pobladores afectados, que mitiguen los riesgos de tipo urbano, en todas las instalaciones que por su antigüedad o informalidad no hayan respetado los requisitos técnicos de carácter permanente?, pues esas dudas las tendrán que resolver los municipios con los criterios que sean más acertados en base a lo dispuesto por la Constitución y el ordenamiento jurídico vigente, sobretodo tomando en consideración los derechos de propiedad, que se deben ejercer en armonía con el bien común.

Comentario aparte merece el artículo 92º, referido a la Licencia de Construcción, el cual expresamente señala que toda obra de construcción, reconstrucción, conservación, refacción o modificación de inmueble, sea pública o privada, requiere una licencia de construcción, expedida por la municipalidad provincial en el caso del cercado, y de la municipalidad distrital dentro de cuya jurisdicción se halla el inmueble, previo certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú (CGBVP) o el Comité de Defensa Civil, según corresponda, además del cumplimiento de los correspondientes requisitos reglamentarios.

Este artículo generó una serie de controversias y comunicados en contra, publicados por parte de los Colegios Profesionales de Arquitectos y de Ingenieros, debido a que tal como está formulado pareciera obviar las disposiciones consignadas en la Ley 27157(20) y su reglamento, en los cuales se encuentra regulado el tema de los verificadores y delegados Ad-Hoc, como integrantes de las Comisiones de Evaluación de Proyectos respectivas a las que pertenecen los Colegios Profesionales mencionados. Según nuestro entender este requisito se constituye en adición a lo dispuesto en dicha norma, sujetándose toda edificación a lo normado a este respecto.

Por otro lado, y en relación a la participación del CGBVP en temas urbanísticos, la Ley No 27926, establece que las municipalidades cuenten con opinión favorable del CGBVP para otorgar licencia municipal de funcionamiento, lo cual también deberá estar contemplado en los TUPAS de las municipalidades distritales a partir de la fecha en que se publique el reglamento de la misma norma.(21)

5. Las relaciones y conflictos entre municipalidades

Para comentar el presente tema basta señalar que en el caso de requerirse acciones conjuntas entre las municipalidades en cuanto a temas de índole urbanístico, resulta de aplicación lo normado en el artículo 124º de la LOM, el cual establece que las relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación para la ejecución de obras o prestación de servicios, desenvolviéndose con respeto mutuo de sus competencias y gobierno.

De la misma manera, de existir problemas en cuanto a la competencia de las municipalidades en el tema urbanístico, se deberá aplicar el artículo 127º, el cual dispone que los conflictos de competencia que surjan entre las municipalidades sean Distritales o provinciales, y entre ellas y los gobiernos regionales o con organismos del gobierno nacional con rango constitucional son resueltos por el Tribunal Constitucional de acuerdo a su ley orgánica.(22)

En el mismo sentido, el artículo 75º de la LOM dispone la obligación de las municipalidades de informar y realizar coordinaciones con las entidades con las que compartan competencias y funciones, antes de ejercerlas, en este caso se refiere a entidades de los otros niveles de Gobierno, en concordancia con las disposiciones establecidas en la LBD.

6. Las competencias y funciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML)

Resulta indispensable complementar el presente ensayo realizando un breve comentario de las atribuciones y funciones de la MML en el tema bajo comentario. Según lo dispone el artículo 151º de la Ley, la Municipalidad Metropolitana de Lima posee un Régimen especial en razón de lo dispuesto en el artículo 198º de la Constitución Política y el artículo 33º de la Ley No 27783, Ley de Bases de la Descentralización, gozando de competencias y funciones específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional, las cuales también son de aplicación a los temas urbanísticos.(23)

Asimismo el artículo 157º dispone como atribuciones del Concejo Metropolitano: dictar Ordenanzas sobre asuntos municipales y regionales, dentro de su ámbito territorial, las cuales tendrán alcance, vigencia y preeminencia metropolitana; aprobar planes y programas metropolitanos en materia de acondicionamiento territorial y urbanístico, infraestructura urbana, vivienda, seguridad ciudadana, población, protección del medio ambiente, educación, cultura, conservación de monumentos, turismo, recreación, deporte, abastecimiento, comercialización de productos, transporte, circulación, tránsito y participación ciudadana, planes y programas destinados a lograr el desarrollo integral y armónico de la capital de la República, así como el bienestar de los vecinos de su jurisdicción.

6.1. Competencias y funciones específicas de la MML

De acuerdo a lo establecido en el artículo 154º la MML ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima, lo cual quiere decir que éstas someten su normatividad a las regulaciones provinciales sobre los asuntos de competencia exclusiva de la MML. Según lo dispone el artículo 161º, la MML tiene las siguientes competencias y funciones metropolitanas especiales relacionadas con aspectos de carácter urbanístico:

En materia de planificación, desarrollo urbano y vivienda:

- Reglamentar el otorgamiento de licencias de construcción, remodelaciones y demoliciones.
- Promover y controlar la prestación de servicios en casos de conmoción civil o desastre.

En materia de industria, comercio y turismo:

- Autorizar la ubicación y disponer la reubicación de plantas industriales.
- Otorgar licencias de apertura de establecimientos comerciales, artesanales, de servicios turísticos y de actividades profesionales, de conformidad con la zonificación aprobada.

Aquí surge un aspecto un tanto controversial en el sentido de cómo se va a efectivizar esta función específica, si de manera absoluta o relativa. A nuestro entender, esta disposición quiere decir que las municipalidades distritales de la provincia de Lima deberían coordinar obligatoriamente con la MML los aspectos relacionados con los requisitos exigidos en los TUPAS en lo que se refiere a las licencias de apertura de establecimientos con la finalidad que éstos sean uniformes en toda la capital.

Finalmente, es prudente mencionar lo que señalan las Disposiciones Complementarias de la LOM en cuanto a la transferencia y asignación de competencias a los municipios, lo cual involucra todos los temas antes tratados:

La Segunda Disposición Complementaria señala que la asignación de competencias a las municipalidades provinciales y distritales a que se refieren los artículos 73º y siguientes, se realizará de manera gradual de acuerdo a la normatividad de la materia, respetando las particularidades de cada circunscripción, y la Cuarta Disposición Complementaria, dispone que las competencias y funciones específicas contempladas en la presente ley que se encuentren supeditadas al proceso de descentralización establecido en la Ley de Bases de Descentralización se cumplirán progresivamente, conforme se ejecuten las transferencias de la infraestructura, acervo, recursos humanos y presupuestales y cualquier otro que correspondan dentro del marco del proceso de descentralización.

7.- Sobre las competencias y funciones municipales y el ordenamiento jurídico nacional en materia urbanística

Las ordenanzas municipales que desarrollan las políticas generales y las competencias exclusivas y compartidas vertidas en las leyes emitidas por el Congreso, fue que éstas deben mantenerse dentro de un esquema predeterminado, para el caso, seguir las políticas nacionales en materia urbana y propiciar el crecimiento sostenido del ámbito geográfico donde regentan autonomía.

Para ello, tal como lo hemos mencionado, las municipalidades cuentan con herramientas jurídicas y técnicas para reglamentar su propia realidad, en base a sus expectativas a mediano y largo plazo, mediante planes directores urbanos que definen las políticas locales, pero siempre sustentadas en su adecuación a la norma general y que asegura su legalidad y respeto a la constitución política en última instancia.

Las políticas en materia de infraestructura y desarrollo urbano tienden a ser a plazos, en ese sentido, los planes directores municipales trazan el margen de seguridad jurídica y económica de una determinada zona de la ciudad, bajo ciertos parámetros socio económicos que establecen el tipo de uso del suelo, la zonificación, la densidad, el metraje del lote mínimo en una determinada zona, la altura máxima de la edificación y hasta el área libre en cada lote; labor técnica legal ardua, interdisciplinaria y que requiere de decisión política firme y lógica para un desarrollo coherente de la ciudad.

Es decir, los planes directores municipales definen el crecimiento de una ciudad, partiendo lógico está, de su situación actual, de los condicionamientos y posibilidades que el sistema le ofrece, fundamentándose en los requerimientos reales y ventajas que las políticas nacionales le faculta.

En esta línea de ideas, el D.S. N° 027-2003-VIVIENDA, viene a constituirse como la base general de la política de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano en el país, norma que señala cómo deben proceder las municipalidades del Perú, al momento de definir sus políticas urbanas. El Artículo 6° de dicha norma, establecía que la Municipalidad Provincial exhibiría el proyecto del Plan en sus locales, en las Municipalidades Distritales de su jurisdicción y a través de su página web, durante treinta días calendario. Este proyecto debía ser simultáneamente remitido al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y al Gobierno Regional para que emitan sus observaciones y recomendaciones; esto en virtud de las competencias compartidas que detentan estas entidades públicas en materia de desarrollo urbano y que sirven también para armonizar las políticas generales a la realidad local.

Por último, las municipalidades provinciales deben convocar a Audiencias Públicas para el tratamiento del contenido del Plan, debiendo convocar “particularmente” a los organismos del Gobierno Nacional, Regional y Distrital, así como a las Universidades, organizaciones de la sociedad civil e instituciones representativas del sector empresarial, profesional y laboral de la jurisdicción; es decir la ley exige una interdisciplinariedad para la total coherencia de una política local de desarrollo urbano.

Algunas salidas idóneas para el ejercicio de estas competencias compartidas, son tener un plan urbano Distrital adecuado, evaluar la individualidad de cada proyecto, buscar mecanismos de asociación inmobiliaria, que promuevan proyectos de urbanización y reurbanización; dejar el letargo y demora administrativa municipal con la finalidad de proporcionar al fisco edil mayores ingresos por cobros prediales de los nuevos inmuebles, manteniendo el valor y revalorizando el suelo urbano; asegurar una coordinación interdisciplinaria con la sociedad civil. Por lo tanto, llegaremos a la conclusión que el desarrollo urbano no acarrea una supuesta desvalorización de los inmuebles ya construidos en zonas de baja densidad; muy por el contrario si una ciudad crece, se deben promover mayores zonas urbanas con esta baja densidad y otorgarle a estas zonas la posibilidad de compartir diversos usos del suelo.

Es por ello, que el D.S. N° 012-2004-VIVIENDA – norma modificatoria del D.S. N° 027-2003-VIVIENDA – establece que en caso se presenten incompatibilidades entre los parámetros técnicos, urbanísticos o edificatorios, establecidos en las normas de desarrollo urbano de alguna provincia o distrito y los establecidos en la ley, prevalecerán éstos últimos; como adelantándose y salvando cualquier posibilidad de que mediante alguna ordenanza municipal se contravenga lo señalado a nivel nacional, radicando en este extremo la importancia y superioridad de dicha norma frente a los excesos legales e inoportunos en los que cualquier entidad pública municipal pueda incurrir en la definición de sus parámetros locales.

En suma, el ordenamiento territorial es un tema de indubitable importancia dentro de las competencias exclusivas y compartidas establecidas en la LOM, y es mediante el cual se establece un marco de referencia espacial para las distintas actividades humanas dentro de una jurisdicción específica; y la planificación urbanística, cuyo objeto específico es regular la utilización del suelo a efectos de la urbanización y edificación en una determinada localidad.(24)

8.- CONCLUSIONES

Planificar el desarrollo de una ciudad para hacerla habitable, urbanizarla, industrializarla o protegerla de los riesgos medioambientales constituye un auténtico reto para los Gobiernos Locales a nivel nacional. Sin embargo, esta función urbanística de importancia fundamental para el desarrollo de nuestra comunidad se ha tomado muchas veces con criterios muy simplistas, y bastante arbitrarios, en un sinnúmero de jurisdicciones de nuestro territorio, debido a una interpretación errónea o arbitraria de las competencias específicas y compartidas que los municipios poseen al respecto, de las cuales se derivan las funciones específicas respectivas.

Esto sucede, entre otras razones, debido a que los criterios que guían los Planes de Desarrollo Territorial de una localidad, y los consecuentes Planos de Zonificación Urbana muchas veces se han formulado desde cómodos escritorios que no han tomado en cuenta la realidad específica y compleja que regulan, y además de ello sin reparar en las normas nacionales que resultan aplicables, máxime si han obedecido a intereses minoritarios y políticos que disocian la realidad del crecimiento urbano, la posibilidad de acceder a la propiedad privada y la libertad de empresa que exige todo desarrollo de una localidad.

Urge por tanto dotar a los Gobiernos Locales de profesionales y técnicos idóneos, que asuman su responsabilidad administrativa con una visión completa del asunto urbano; que gocen de experiencia y que entiendan la legislación urbana nacional en su conjunto, no parcializada ni sesgada, aplicando al caso concreto local las reglas generales; solo de este modo se podrá evitar los constantes conflictos surgidos entre los administrados y las municipalidades ya que, en la mayoría de los casos, es la administración pública edil, la que genera tales dilemas, por un inadecuado ordenamiento urbano.

De esta forma se presentan con inusitada frecuencia conflictos y problemas entre negocios comerciales, viviendas, industrias, zonas de recreación y demás debido a la proximidad con la que han sido construidas unas de otras en función a las licencias o autorizaciones concedidas por las autoridades municipales, las cuales si bien es cierto han sido otorgadas en base a los planos y disposiciones locales que rigen la compatibilidad de uso de un municipio, no garantizan con suficiencia el cumplimiento y respeto de una serie de derechos fundamentales garantizados ya sea en la propia Constitución Política del Perú o en normas tan trascendentes y vinculantes como la Ley General del Ambiente. Tales derechos son entre otros los relacionados con el vivir en una comunidad y medioambiente que proporcione seguridad y tranquilidad a las personas.
Casos sintomáticos de cómo esta problemática urbanística ha llegado a niveles que podríamos considerar peligrosos para nuestros derechos fundamentales son el que cualquier empresa puede construir y poner en funcionamiento una estación de servicios o grifos al lado de una vivienda, como es el caso de decenas de estos negocios en la capital peruana y en provincias, ello constituiría una gravísima infracción en otras sociedades que han tomado el tema de la seguridad técnica frente a desastres con mucha mayor cautela que en el Perú; otro ejemplo de ello es que una industria calificada como mediana funcione al costado de una zona residencial, donde por lógica la contaminación sonora y ambiental debería estar totalmente prohibida.

Por otro lado, el que no exista una uniformidad de criterios en todo el Estado peruano respecto a las bases o ideas fundamentales que deban guiar el planeamiento de la zonificación de una ciudad hace que cada comunidad emita sus propias normas, con referencias al Reglamento Nacional de Edificaciones (tal como lo autoriza nuestra Carta Magna). Sin embargo, el verdadero problema es que no existe una definición clara de principios, disposiciones y conceptos que eviten conflictos legales como los ocurridos en el famoso caso de la empresa chilena Luchetti en los pantanos de Villa, o los relacionados con empresas extranjeras de depósitos en el Callao, o de plantas industriales en Lurín, o a nivel provincial los constantes procesos administrativos y constitucionales incoados por los administrados (empresas constructoras) que han hecho prevalecer las directrices técnicas nacionales frente a ordenanzas de poca suerte y existencia que las vulneran en su esencia y contenido.

Al mismo tiempo es urgente que las normas vigentes asignen a un organismo estatal las funciones elementales de coordinar, dictar y actualizar frecuentemente las directrices generales que orienten y sirvan como criterios mínimos para la planificación urbana de las ciudades en el tema urbanístico, tales como la zonificación racional de los territorios.

Es conveniente por ello que en el marco de la nueva legislación sobre Gobiernos Locales y Regionales se articulen y coordinen esfuerzos para corregir y modificar la problemática existente entre las competencias exclusivas y compartidas de las municipalidades Distritales (encargadas principales del tema de la aplicación de la zonificación en sus jurisdicciones), de las municipalidades provinciales que establecen las directrices de los planos de zonificación provincial y los Gobiernos Regionales que deben vigilar que el desarrollo de la región en materia urbana permita el progreso económico, social y ecológico de su jurisdicción.

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