EL ESTADO REGIO-LOCAL PERUANO: REFORMA POLÍTICA Y DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ CONTEMPORÁNEO

Por: Adolfo Céspedes Zavaleta (1)

Los últimos tres años han representado un hito en la historia jurídico-política de la regionalización peruana, en uno de sus nuevos intentos por concretarse como la forma de descentralización requerida por este país. La cantidad de normas emitidas por el Congreso y reglamentadas por el Ejecutivo durante el período 2002-2005, así como la transferencia de competencias, concretadas y por concretarse, son una simple manifestación de la importancia concedida al tema y el empuje que éste ha recibido, el cual se ha visto ciertamente limitado en los meses pasados.

Una de las razones que se esgrimen para la desaceleración en el impulso del proceso está constituida por las dificultades que ha presentado la forma jurídica bajo la cual ha sido planteado el proceso de integración departamental peruano a través de la constitución de Regiones. Tanto para sus impulsores como para sus detractores, los resultados del referéndum del 31 de octubre del año 2005 han significado un motivo serio de reflexión. Muchos comentarios, teorías y explicaciones se han emitido por parte de diversos especialistas quienes han tratado más de identificar a responsables, que enfatizar la búsqueda de propuestas o soluciones constructivas a la materia.

Los responsables directos o indirectos del mayoritario porcentaje que obtuvo el “no” a la integración de departamentos para formar una auténtica región son bastante conocidos por todos los peruanos, y no es la intención de la presente ponencia el señalarlos, puesto que al parecer, en muchos de los casos, ya han cumplido con su ciclo político y/o de gestión en nuestro país, siendo tiempo que cedan sus posiciones a las nuevas ideas y propuestas técnicas coherentes que se esgriman al respecto.

Justamente, desde el plano jurídico, existen graves observaciones que se pueden realizar respecto del presente proceso de regionalización peruano y sus perspectivas, las mismas que podemos cotejar con procesos similares acontecidos en otros países del orbe, mostrándonos que la conformación política de unidades geo-económicas no resulta, desde el punto de vista legal, un acto sencillo, mucho menos de corta duración y que pueda decidirse únicamente por voluntad popular.

Es más, el ejercicio electoral realizado en el 2005 constituye, quizás, una de las pocas experiencias a nivel mundial con la que se cuente referida a una reforma de descentralización política y conformación de Regiones vía referéndum (tal como sucedió en la década de los noventa, en sentido contrario, con el referéndum de carácter separatista que terminó desintegrando a los departamentos de San Martín y La Libertad que había unido el Gobierno Central aprista de aquella época). Lástima que los organismos competentes no le hayan otorgado la importancia que requería esta experiencia del 2005, en el momento oportuno.

Dentro de esas observaciones técnico-legales que podemos formular, en torno a un mejor planteamiento de las futuras acciones a tomarse en materia de descentralización, considerada una de las políticas fundamentales de reforma de la Administración Pública, y que presentamos a este evento en el hermano país del Ecuador, considero imprescindible exponer brevemente los principios y características jurídicas esenciales del denominado Estado Regio-Local peruano, modelo de reforma política que, en nuestra opinión personal, define la fórmula descentralizadora aplicada a esta realidad nacional(2) y hacia la cual nos dirigimos día a día, para luego enfatizar las deficiencias de la forma legal en la cual se constituyeron los actuales Gobiernos Regionales y plantear algunas sugerencias constructivas al respecto, que pueden resultar de utilidad para los procesos de descentralización que se llevan a cabo en Latinoamérica.

I. Precisiones sobre el denominado Estado “Regio-Local”

1.1. Propuesta de nueva clasificación de los Estados en cuanto al grado de descentralización que posean

Tradicionalmente se han clasificado a los Estados en Unitario, Federal y Regional, en base a las divisiones políticas que posean y las autoridades que ejerzan el poder en las mismas. El Estado Unitario responde a una lógica centralista, al no tener divisiones geográficas autónomas; el Federal posee el máximo grado de descentralización al contar con Estados Federados autónomos, legislativa y constitucionalmente, mientras que el Estado Regional, posee un relativo grado de descentralización al conferir autonomía legislativa a sus unidades territoriales, sin que éstas puedan dotarse de constituciones propias o, en todo caso de legislación aplicable únicamente a sus realidades, en materias civiles, penales o laborales.

Antes que nada, es esencial tener en claro que el Estado peruano no es ni lo será un Estado del tipo Federal, debido a las particulares condiciones que debe reunir uno de estos. Principalmente se reiteran como características del mismo, el hecho que todas las unidades constitutivas del sistema federal tienen garantizada su existencia en tanto el sistema exista, debido a que ellas constituyen el sistema mismo(3). Asimismo, la participación política de la población es comparativamente mucho más amplia que en los Estados Unitarios, tales como tradicionalmente ha sido definido el nuestro(4), en el cual, a pesar de los esfuerzos que se han realizado en esta esfera, aún no se logra un nivel suficiente de involucramiento de las poblaciones afectadas en las decisiones que al respecto tomen las autoridades, característica que en cambio es indesligable de los Estados Federales. A ello se suma el hecho de la legislación y sistemas judiciales propios de cada Estado Miembro del Estado Federal, hecho que supondría alterar todo el esquema del ordenamiento jurídico peruano, por la proliferación que habría de Códigos civiles, penales, procesales, etc., aplicables a cada Estado Federado.

Debido a que la clásica tipología de los Estados, en base a la configuración política que posean, ha demostrado no ser correctamente aplicable a todos los Estados del orbe (Tal es el caso de Inglaterra, Chile o Venezuela actualmente), proponemos un nuevo tipo de clasificación, a la manera Kelseniana, que se enfoca principalmente en el grado de descentralización que hayan obtenido los diversos Estados en cuanto a su organización política y administrativa. De esta forma, a través de un método inicialmente inductivo, analizando los esquemas descentralistas de los distintos Estados y Naciones del orbe contemporáneo, podemos encuadrar a cada uno de ellos en una clase particular de Estado, teniendo como referente el nivel de descentralización que se haya o no podido concretar en sus estructuras jurídicas(5).

Un problema que se ha presentado en el análisis que se realiza a continuación es la confusión constante que se hace entre división territorial de un Estado y la organización política de dicho territorio, es decir, los conceptos geográficos no coinciden estrictamente con los políticos, es por ello que no necesariamente en toda división geográfica de un Estado se encuentra un nivel de gobierno presente encargado de adoptar las decisiones políticas en dicha división territorial.

Asimismo, citando una de las conclusiones de la Conference of European Ministers Responsible for Local and Regional Government: “tanto la diversidad de situaciones, la imposibilidad de presentar un modelo único y definitivo de Estado en cuanto a la descentralización que se realice en cada uno de ellos y además considerando que las estructuras de segundo nivel no son apropiadas para todos los Estados”, se deduce que todo intento de clasificación o instrumento para definir la descentralización de los Estados debe tomar estos factores en consideración, y corriendo el riesgo de fallar en algunos casos concretos, nos atrevemos a proponer la siguiente nueva tipología de Estados, que ayudarán a clarificar la forma en la cual se ha efectuado la reforma política referida a la descentralización del Estado peruano.

1.2. El Estado Centralizado

Desde esta perspectiva y a nuestro entender, las clases fundamentales de Estado serían dos: Centralizado y Descentralizado. El primero se entendería como aquel en el cual no se ha efectuado una repartición de tareas a nivel administrativo o normativo entre distintas unidades territoriales del Estado. Centralizado es considerado, desde este punto de vista, como el Estado que estuvo definido clásicamente como Unitario. Así, son muy pocos los Estados que son exclusivamente centralizados, generalmente aquellos que tienen una corta extensión geográfica, o los que viven o convivieron bajo regímenes totalitaristas.

El Estado Centralizado a su vez puede ser dividido en dos clases: Puro y Desconcentrado. El Estado Centralizado Puro vendría a equipararse con el Estado Unitario Ideal o simple, bastante próximo al que se puso en práctica en la Francia post-revolucionaria, no existiendo en la actualidad un ejemplo real o perfecto del mismo, debido a que todo Estado de alguna u otra forma se subdivide en unidades territoriales menores, las cuales son gobernadas ya sea desconcentrada o descentralizadamente, salvo casos bastante especiales y próximos a la noción de un Estado sin nivel alguno de repartición de tareas, como es el caso del principado de Mónaco o Singapur, ambos por razones referidas a su extensión geográfica, o el Vaticano, por razones exclusivamente eclesiásticas.

El Estado Centralizado desconcentrado, por otro lado, es aquél donde existe una división de tareas entre el Gobierno Central y otras unidades, pero en el cual las unidades desconcentradas de gobierno no son autónomas o distintas al Gobierno Central, es decir no hay una elección de autoridades políticas en niveles inferiores al nacional, sólo una desconcentración funcional de la misma burocracia del Gobierno Nacional. Algunos ejemplos de este tipo de Estado están constituidos, con la aclaración que reúnen muchas de las características de un Estado centralizado desconcentrado, pero que por otras razones no necesariamente encajarían en esta clasificación, por: Malta, Seychelles, Chad, Gambia, Ghana o República Centroafricana, donde no existe, en la mayoría de casos, elección de autoridades y que a su vez las autoridades de niveles inferiores no gozan de facultades normativas, tan sólo de ejecución de las políticas públicas.

1.3. El Estado Descentralizado

En el Tipo de Estado Descentralizado, los cuales constituyen la mayoría de países en la actualidad, los Estados son descentralizados, valga la redundancia, por cuanto contienen aunque sea alguna forma de distribución de roles, tareas, competencias o funciones entre las unidades de poder que los conforman, territorialmente hablando, siendo éstas distintas a las del Gobierno Central y además las autoridades políticas subnacionales han sido elegidas, en la mayoría de casos, por el pueblo y no designadas directamente por el Gobierno Nacional.

Existirían a su vez dos grandes clases de Estados descentralizados:

a) Estado descentralizado administrativamente, en el cual existen unidades sub-nacionales de gobierno, distintas al Gobierno Central, pero a las cuales sólo se les ha transferido competencias y funciones específicas de orden administrativo o de ejecución de competencias sectoriales que cumplen los Sectores. Ejemplos de este tipo de Estado lo constituye el caso chileno, a nivel de sus denominadas Regiones y el caso de Ecuador a través de sus prefecturas. En esta clasificación igualmente podemos encontrar ejemplos que configuran en gran parte las características antes reseñadas, tales como Filipinas, donde existen 79 provincias y 116 ciudades, Kuwait, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Líbano, Madagascar, Mali, Polonia (con sus voivodatos), Corea del Norte, Tailandia, Costa de Marfil, Siria y Latvia, Eslovenia, Letonia, y con algunas salvedades Lituania, Turquía, Rumania, Bulgaria y hasta podría considerarse dentro de este grupo a Holanda (a pesar que el parlamento de las provincias es elegido por el pueblo)(6) .

b) Estado descentralizado políticamente, es aquél donde se ha transferido no sólo competencias y funciones sectoriales a los niveles sub nacionales de gobierno, sino que adicionalmente estos gozan de autonomía normativa, lo que incluye la facultad de expedir normas, en algunos casos con rango de Ley, obligatorias dentro de sus territorios, y sus autoridades son electas por la población en todos sus niveles de gobierno. Dentro de este tipo de Estados encontramos algunas variantes, de acuerdo al modelo interno de organización política al que hayan optado adecuarse los mismos.

b.1. Es así que en esta categoría encontramos al denominado Estado Regional(7), el cual a su vez puede dividirse en Estado Regional Simple y Complejo. Será Simple cuando los niveles intermedios descentralizados sean los únicos que gocen de autonomía política plena, teniendo los otros niveles de gobierno únicamente autonomía administrativa plena, este sería el caso de España, Italia, Portugal, y de la República Checa, algunos autores incluso podrían decir esto de Francia. El Estado Regional Complejo poseería autonomía política plena en sus distintos niveles de gobierno, es decir, todos ellos son electos por el pueblo y además pueden emitir normas con carácter y rango de ley.

Este es el caso peruano, luego del análisis de las normas correspondientes, así como al parecer, con las precisiones y comparaciones que sean necesarias de realizar, el de Finlandia (con sus Consejos Regionales y Municipalidades), Dinamarca y el de Suecia(8) que tiene a los condados que funcionan como especie de regiones y a los municipios, donde, por citar un ejemplo, el Consejo de la ciudad de Estocolmo cuenta con 101 miembros que deciden sobre las normas aplicables a la referida ciudad.

b.2. Estado Municipal o Local, donde sólo existen municipios o Gobiernos Locales (GGLL), no existiendo nivel intermedio de gobierno, o al menos si éste existe no es elegido democráticamente por el pueblo o no tiene las mismas facultades normativas y funcionales que los GGLL. Las normas que emiten los municipios de este tipo de Estados, en muchos casos tienen rango de ley en sus jurisdicciones. Generalmente caen en este tipo de Estado aquellos de corta extensión geográfica como Liechtenstein (con sus once comunidades), Andorra, Antigua y Barbuda, las Bahamas, Barbados, Bélice, Bermuda, Bhutan, Cabo Verde, Macedonia, Puerto Rico, San Marino, Luxemburgo, Islandia(9), Irlanda(10) (en muchos sentidos), y Estonia. Podríamos decir, comparativamente hablando, que mientras que no se determine con claridad cuál es la autoridad intermedia en el Ecuador y su rango de competencias y funciones, así como el grado de autonomía que posee, aún podríamos seguir clasificándolo como un Estado Local, con aspiraciones de Regional.

b.3. Estado Federal, donde existe un Gobierno Federal y una serie de Estados federados-miembros, cada uno de los cuales posee autonomía constitucional, tal como lo analizamos líneas atrás. Este tipo de Estado se puede dividir en Estado Federal Simple y Complejo, dependiendo de la organización nacional que posea, de cara a las específicas divisiones que se hayan establecido en el territorio por motivo de las nacionalidades, o los elementos que conforman a éstas, tales como el idioma, la religión o la pertenencia étnica. En el Estado Federal Complejo podemos ubicar al Reino Unido que agrupa a cuatro naciones, que son consideradas como países individuales para diversos efectos y certámenes internacionales, a la vez que cada uno tiene un régimen de “devolución” distinto; a Bélgica, en donde se da el caso de las tres comunidades lingüísticas(11), como especie de Regiones, o Rusia, con sus oblats, repúblicas y okrugs autónomos y a la India, con sus 25 estados federados, su distrito federal y seis territorios. Algunos inclusive podrían incluir dentro de esta clasificación los casos de Canadá (por sus conocidas provincias con marcadas diferencias “lingüísticas”, Suiza (por sus cantones y semi cantones) y de Chipre (por la abrupta división del país entre griegos y turcos). Los Estados Federales Simples, son todos los restantes que no tienen este tipo de divisiones lingüísticas o étnicas de manera tan marcada como los anteriores, tales como Alemania, Australia, Austria, Argentina, Brasil, México, Venezuela, EEUU, Etiopía, Sudán, Malasia o Nigeria.

Asimismo, se puede establecer otra diferenciación de los Estados Federales, de acuerdo a una perspectiva funcional o competencial, en relación a si las competencias residuales han sido asignadas para los Estados Federales o para la propia federación, lo cual debe constar en el texto constitucional de la federación, tratándose en el primer caso del denominado Estado Federal Puro, (como EEUU) y en el segundo caso del Estado Federal Derivado (como Canadá). Además existiría un tercer caso, de presentarse los denominados sistemas de doble lista, en los cuales la cláusula residual juega a favor del Estado o de los entes intermedios dependiendo de la materia (como vendría a ser, en el caso de los Estados Regionales, el de España).

1.4. El Tipo de Estado que constituiría el caso peruano

Habiendo hecho hincapié que los Estados Federales, también serían en cierta forma unitarios si se los considera desde la perspectiva de la soberanía que poseen(12), y los elementos que conforman un Estado, consideramos que la tipología clásica de unitario-federal, y posteriormente regional, puede ser cambiada por la que proponemos respecto al grado de descentralización efectiva que posea un país. De esta forma arribamos a la conclusión que todos los Estados son en sí unitarios, en cuanto comparten los tres elementos que los conforman por igual, pero que según el grado de descentralización que posean pueden ser divididos en las clases antes mencionadas.

En esta línea de ideas, el Estado Peruano está constituido por Regiones, Departamentos, Provincias y Distritos, como división político-geográfica y con tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, cada uno de los cuales es autónomo política y administrativamente en sus respectivas jurisdicciones, debido a que el Gobierno intermedio o Regional es elegido por el pueblo y además tiene la facultad de promulgar normas con rango de Ley(13). Lo mismo sucede con los Gobiernos Locales, los más inmediatos a la población, que igualmente son elegidos democráticamente y que pueden emitir Ordenanzas que poseen rango de Ley en sus jurisdicciones, en aplicación de lo dispuesto por el texto constitucional.

Es por ello que el Perú vendría a configurar, de acuerdo a los criterios expuestos líneas arriba, un tipo de Estado Descentralizado Políticamente: Regional-Complejo, o para facilitar las cosas, “Regio-Local”. Esta clasificación otorgada preliminarmente, que refleja el mismo nivel jerárquico que ostentan las normas emitidas por los Gobiernos Regionales y Locales, igual inclusive que el de las disposiciones expedidas por el Gobierno Nacional(14), se verá concretizada en los análisis que se puedan formular sobre las principales normas y jurisprudencia constitucional sobre el Derecho Regional peruano, demostrándose con éstos, la veracidad de estas afirmaciones.

La regionalización peruana, su inicio y desarrollo en la presente década.

Desde un punto de vista estrictamente lógico-legal, y esto es algo que nuestras naciones deben tomar en cuenta con bastante seriedad, los Gobiernos Regionales no deben iniciar sus funciones hasta que el país cuente efectivamente con Regiones cuya creación sea aprobada vía Ley emitida por el Congreso. Sin embargo, debido a una curiosa disposición contenida en el artículo 190º de la Constitución Política del Perú, se determinó que el proceso de regionalización se iniciaba con la elección de Gobiernos Regionales en los actuales departamentos peruanos (a los cuales se sumaban las jurisdicciones de las provincias de Lima Metropolitana y el Callao).

El error matriz, por así decirlo, que ocurrió en el Estado peruano fue constituir 26 Gobiernos “Regionales”, que propiamente debieron haber sido denominados como Gobiernos “Departamentales”, ya que la jurisdicción sobre la que ejercen sus competencias es efectivamente departamental y no regional. Esto ha llevado a un sin número de confusiones en diversos ámbitos no sólo jurídicos, sino principalmente políticos, y hasta en los medios de comunicación social, quienes se refieren indistintamente a los actuales Gobiernos Regionales como “regiones” siendo ello inconstitucional, no ajustado a Ley, además de teóricamente incorrecto. En ese sentido, considero que lo primero a realizar para el acertado inicio de un proceso de descentralización con niveles subnacionales intermedios adecuadamente facultados con competencias políticas, consiste en precisar la jurisdicción sobre la cual ejercerán sus facultades. Es decir, cuál es el territorio correcto para que las autoridades políticas intermedias realicen sus funciones, además de precisar cuál es el rol que juega el gobierno central y los municipios en ese ámbito, y eliminar la superposición de competencias y funciones, definiendo con precisión si lo que se quiere es descentralizar o desconcentrar el país.

El proceso de regionalización peruano, es decir, de constitución de Regiones, y no de “macroregiones” como se expresa la mayoría, está aún en marcha. Si bien la experiencia del 31 de octubre de 2005 no logró efectivamente constituir ninguna Región (que por definición constitucional implica la unión de dos o más de los 24 departamentos, los cuales, en la actualidad siguen siendo departamentos y no “regiones”) ello no quiere decir que el proceso haya finalizado. Por el contrario, existen diversas propuestas interesantes de conformación de Regiones, como la que realiza Efraín Gonzáles de Olarte, en la obra Regiones Integradas: Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, lineamientos económicos y políticos, las que deben ser estudiadas y analizadas con cuidado, en orden a determinar cuál puede ser la más adecuada para la futura realidad cultural y económica del país.

A ello se aúna la propuesta de Yehude Simon, actual Presidente del Gobierno Regional de Lambayeque, de constituir “regiones piloto”, sobre las cuales se apliquen las normas de descentralización fiscal y las relativas a la integración de regiones, como prueba de lo que sería una verdadera regionalización política del Estado peruano.

De este modo, en caso de mantenerse los plazos consignados en el artículo 15º de la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, Ley Nº 28274, el próximo referéndum nacional para determinar qué regiones conformarían el nuevo mapa político del Perú se celebraría en el 2009, a menos que esta fecha se cambie, o que se modifique el procedimiento de conformación de regiones, como mencionamos líneas atrás. Es por ello, que seguiremos contando con 26 Gobiernos Regionales, con todo su aparato burocrático y legislativo, realizando sus funciones en 24 departamentos y en dos provincias del país, hasta que la verdadera regionalización se consolide y podamos definir un número preciso y reducido de los mismos, en base a las Regiones que efectivamente se lleguen a crear por Ley del Congreso.

Siguiendo con la lógica anterior, lo más acertado hubiera sido primero constituir política y jurídicamente las Regiones más adecuadas para el país, mientras tanto establecer en cada jurisdicción departamental (incluyendo las provincias de Lima Metropolitana y El Callao) Gobiernos Departamentales provisorios, que sean algo más que los extintos Consejos Transitorios de Administración Regional, pero con menores atribuciones o competencias legislativas que los actuales Gobiernos Regionales, por cuanto se ha creado ya en muchas jurisdicciones la convicción en sus autoridades políticas (especies de oligarquías departamentales) que el unirse con otro departamento va a terminar debilitando sus poderes o su actual estructura administrativa, así como que presuntamente ello “no va a convenir a los intereses de la población”, intereses que no sabemos exactamente cómo han llegado a conocer con tanta precisión.

Esto mismo debe evitarse en Latinoamérica. Es decir, no descentralicemos para complacer a ciertos grupos elitistas dentro de jurisdicciones determinadas que luego se cierren a conseguir los fines de un verdadero proceso de descentralización. La capital de las futuras regiones o provincias de los países de Latinoamérica no puede convertirse a su vez en un remedo de la capital del país.

Ello no hubiese ocurrido en el Perú, de enfatizarse primero la necesidad de constituir Regiones debidamente y luego de esto proceder a la convocatoria de elecciones para las autoridades que conduzcan a los Gobiernos Regionales, que una vez implementados puedan cumplir mejor con sus funciones, y con ello darle un sentido más preciso a lo que se espera con la regionalización, utilizando de una manera más efectiva y programada los recursos de inversión con los que cuentan, sin tener que mantenerlos inactivos en una cuenta bancaria.

Este es otro tema de gravitante importancia en los procesos de descentralización: el contar con proyectos de inversión pública viables y necesarios para las jurisdicciones que los requieren y así poder efectuar un adecuado gasto de los presupuestos asignados a los niveles intermedios de gobierno, y de esta manera sentir los efectos de una real descentralización económica que permita invertir en satisfacer el interés público de las poblaciones más olvidadas de un país. Consejo que me permito formular a las autoridades latinas, y que considero ha sido uno de los principales problemas que han puesto en tela de juicio la capacidad efectiva de ejecución de los Gobiernos Regionales. En ese sentido, una saludable medida adoptada en el Perú ha consistido en otorgar las facultades necesarias a los niveles subnacionales de gobierno para que éstos puedan declarar la viabilidad de los proyectos de inversión pública que se requieran realizar en sus jurisdicciones. Dichas facultades van a permitir a los niveles intermedios de gobierno en el país una ágil y más oportuna intervención en las necesidades de las poblaciones que deben atender.

Es decir, en el caso del Perú se empezó por el final, debido a ciertas presiones políticas, que de no ser escuchadas también ponían en riesgo todo el proceso de descentralización, el cual, de repente, ni siquiera se hubiera iniciado, y en eso hay que reconocer la voluntad por parte de las autoridades peruanas respectivas por llevarlo adelante, contra todo pronóstico.

Lo consecuente en la actualidad, ya que no podemos corregir el pasado, sino aprender de él, es que las autoridades regionales peruanas sean concientemente responsables de la trascendencia que el proceso de regionalización representa para el desarrollo de las diversas provincias del país y que de esa manera evalúen con cuidado y con preocupación las ventajas y beneficios que un departamento puede obtener al unirse con otro, dejando de lado intereses económicos o partidarios que tan sólo debilitan los impulsos autonómicos de las distintas zonas del país.

A ello se añaden temas de gravitante importancia como el referido a la descentralización fiscal adecuada que requieren los países que inician este tipo de reformas radicales, asunto que aún no ha llegado a los niveles que se esperan, pero que sin embargo se podría afirmar, se ha realizado con mayor agresividad que en el caso de las normas ecuatorianas de 1997 (Ley especial de Distribución) y 1999 (Ley de racionalización tributaria). Sin embargo, la falta de una adecuada asignación de la recaudación tributaria a los niveles subnacionales de gobierno origina que en la práctica éstos dependan de las transferencias presupuestales que el nivel central de gobierno les pueda aportar. De por si esa restricción origina que aún exista una enorme dependencia por parte de los Gobiernos Regionales y Locales peruanos con respecto al Estado Central, no permitiéndoles contar con recursos más adecuados a las necesidades que enfrentan,

Otro de los temas más delicados está referido a la falta de un banco de proyectos de inversión pública regionales y locales que satisfaga adecuadamente las necesidades de las poblaciones en esas jurisdicciones, lo que ha obligado a replantear el método de evaluación de los mismos, efectuado por el Sistema Nacional de Inversión Pública peruano, ambos hechos han contribuido a que el presupuesto destinado para inversiones públicas no se pueda ejecutar en la medida de lo previsto.

Asimismo, un grave problema en el proceso de descentralización peruano se encuentra referido a la enorme falta de capacitación en gestión pública de la cual adolecen las autoridades regionales y locales. Este hecho se conecta con la precaria situación del personal que compone la administración pública peruana. Es decir, debido a que no existe en el Perú un régimen de carrera pública uniforma para todas las entidades públicas, lo que sucede es que en la realidad se encuentran personas prestando servicios bajo regímenes no personales en cargos que deberían estar cubiertos mediante una plaza presupuestada. Esta fragilidad del régimen laboral público ocasiona que muchas veces se capacite a individuos que no gozan de estabilidad y que por lo tanto en cualquier momento sus contratos puedan ser desconocidos, desperdiciándose con ello tiempo y recursos en una capacitación que no rinde los frutos adecuados.

Otra medida que ha sido duramente calificada en el país, en lo que respecta a la política de descentralización del presente régimen se encuentra referida a la desactivación del Consejo Nacional de Descentralización, organismo autónomo que se encargaba de conducir el proceso de descentralización y cuyo jefe máximo gozaba de la jerarquía de ministro. Esto otorgaba una mayor independencia en las decisiones que sobre descentralización adoptara el país. Sin embargo, a principios del presente año, el Presidente García anunció la extinción de dicho organismo por considerarlo demasiado burocrático, asumiendo las funciones del mismo la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros. Este hecho ha ocasionado que el proceso peruano se vea extremadamente politizado y sometido a las decisiones de la Presidencia de la República sin un adecuado sustento técnico de lo que se realiza, sobretodo en el tema de la transferencia de funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales, las cuales supuestamente culminan en este año, para que a partir del 2008 los Gobiernos Regionales puedan cumplir debidamente con las competencias que les señala la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Considero, finalmente, que sólo en la medida que la población de nuestros países puedan darse cuenta efectivamente de cuáles son sus reales intereses, que las organizaciones de la sociedad civil puedan anteponer beneficios propios a los de la colectividad y que los presidentes otorguen el lugar que corresponde a este delicado tema, se podrá descentralizar efectivamente el territorio con propuestas satisfactorias que no únicamente provengan del Ejecutivo sino de la misma comunidad que es, a final de cuentas, la más interesada en el desarrollo igualitario de sus potencialidades económicas y en el progreso del naciente Estado “Regio-Local” peruano y de los futuros Estados latinoamericanos, para lo cual recomendamos seguir lo acertado del proceso peruano y evitar caer en sus mismos errores o retrocesos.

Cuenca, 2007.

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(1) Master en Derecho Internacional por la University of Pittsburgh. Bachiller en Filosofía. Autor de la obra “Derecho Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralización, Vol. I”. Actualmente se desempeña como miembro del Gabinete de Asesores del Gobierno Regional del Callao y Director Ejecutivo del Instituto Desarrollo y Descentralización en Lima, Perú. Las opiniones vertidas en la presente ponencia son de responsabilidad exclusiva del que la suscribe.
(2) Este término se expone en la obra “Derecho Regional: Normatividad Esencial… ” y fue ampliamente comentado en el Seminario “Hacia la Reforma de la Administración Pública: la descentralización del Estado Peruano”, celebrado en Setiembre de 2005, en el auditorio de la facultad de Derecho, de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, Perú.

(3) ANTON, Thomas J. Las Políticas Públicas y el Federalismo Norteamericano. Buenos Aires: Ed. Heliasta, 1994, p. 16. El autor pone el ejemplo del Estado Unitario de Suecia, donde el parlamento llevó a la eliminación del 90% de los Gobiernos Locales, cosa que no podría suceder en un sistema federal.

(4) Unitario y Descentralizado lo denomina el Tribunal Constitucional peruano.

(5) Esta clasificación es expuesta en el Capítulo III de mi obra “Derecho Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralización Peruano. Vol. I”, Ed. Jaime Campodónico, Lima, 2005.

(6) Holanda es considerado como un Estado Descentralizado Unitario, dividido en doce provincias, manteniendo hasta ahora el Estado Central el espacio de maniobra y la formación de políticas públicas, por lo que la descentralización es bastante limitada.

(7) En este punto discrepamos de la clasificación sugerida por el Comité Europeo para la Carta Europea de Autonomía Regional Conference of European ministers responsible for local and regional government, en la que incluyen a modelos de Estado Regional que no cuentan con poder para legislar, ya que éstas vendrían a ser técnicamente en nuestro modelo Estados descentralizados administrativa más no políticamente.
(8) Aunque la Constitución Sueca propiamente no habla de normas con rango de Ley que puedan emitir los consejos del condado (nivel regional) o las municipalidades, éstas en la práctica, por la naturaleza de las materias que abordan, se asemejan a las Ordenanzas peruanas, además se debe hacer énfasis que en el caso de los gobiernos intermedios entre las municipalidades y el Estado, sólo se elige al Poder legislativo de ellos y no al órgano ejecutivo, el cual depende del Gobierno Central.
(9) Los municipios se ocupan de la educación, servicios sociales e infraestructura, los consejos de condado son responsables principalmente de la sanidad. De esta forma, el Gobierno Central utiliza al Gobierno Local para la producción de bienes y servicios.

(10) A pesar que existen ocho divisiones regionales en Irlanda, éstas tienen en su mayoría funciones de carácter administrativo.
(11) Se trata de Flandes (de habla flamenca), Valonia (de habla francesa) y Brusuelas. Las provincias belgas que constituyen cada una de estas tres regiones tienen el derecho constitucional de ocuparse de todo lo que es de interés exclusivo del territorio y no esté cubierto por el Gobierno Central, se le considera por muchos como un Estado unionista federal, como instrumento eficaz para los temas lingüístico-territoriales. De este modo la federalización en Bélgica ha sido el resultado de tendencias que han erosionado el Estado centralista o unitario, por ello la federalización en este país está modelada para institucionalizar la divergencia, antes que para unir la diversidad en un estado.

(12) De esta manera se pronuncian autores como Paladin, citado por ZAS FRIZ, Johnny. El Sueño Obcecado. Lima: Fondo Editorial del Congreso, p. 74.
(13) A la fecha sólo existen gobernadores y tenientes gobernadores más no los clásicos prefectos, como meros representantes, sin mayores atribuciones, del Gobierno Central en los Departamentos y provincias del país. La eliminación de los prefectos en el Perú fue aprobada por Ley del Congreso.
(14) Hecho que no es común a nivel mundial, puesto que mayormente uno de los niveles de Gobierno goza de preeminencia jerárquica en cuanto a las normas que expide. En nuestro país, únicamente las Leyes Orgánicas, las normas que conforman sistemas administrativos del Estado, y la misma Constitución, son oponibles constitucionalmente a las Ordenanzas Regionales y Municipales, tal como fuera brillantemente expuesto por el Tribunal Constitucional en la Sentencia que emitió sobre el caso de las Ordenanzas del Gobierno Regional del Cusco y de Huanuco acerca de la presunta legalización del cultivo de la hoja de coca en sus jurisdicciones. Cf. Sentencia del Pleno Jurisdiccional sobre los expedientes (acumulados) 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC, de fecha 27 de setiembre de 2005.