EL RÉGIMEN NORMATIVO DEL ESTADO REGIO-LOCAL PERUANO: ANÁLISIS PUNTUAL SOBRE LAS ORDENANZAS REGIONALES

Por: Adolfo Céspedes Zavaleta*

“Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, artículo 36.- Generalidades
Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno. Las normas y disposiciones de los gobiernos regionales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa”.

Si efectuáramos un análisis del Derecho Regional comparado en base a lo expuesto en este artículo fundamental de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), podríamos establecer interesantes y oportunas reflexiones. Por ejemplo, según lo dispone el artículo 117º de la Constitución italiana, la región de dicho país dicta para las materias de su competencia normas legislativas dentro de los límites de los principios fundamentales establecidos por las leyes del estado, siempre que estas normas no estén en contradicción con los intereses nacionales y con los de otras regiones.

Para la basta mayoría de la doctrina italiana las leyes regionales se hallan en un mismo plano jerárquico que las leyes estatales ordinarias(1), lo cual puede predicarse también en el caso peruano.

Esto es justamente lo que constituye la esencia de nuestro Estado Regio-local, que los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local, dentro del ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones constitucionales puedan dictar las normas de carácter general (léase leyes) que se apliquen a los ciudadanos afectados por los criterios de emisión de las mismas. Todo ello, dentro de la lógica de un ordenamiento jurídico nacional el cual deben respetar tanto los GGRR como los GGLL, pero que igualmente corresponde observar al Congreso de la República, tal como lo ha precisado el Tribunal Constitucional.

Al referirnos a este último punto en concreto, debemos hacer una oportuna precisión que ya hemos mencionado en el comentario realizado a diversos artículos de la Ley de Bases de la Descentralización (LBD)(2). El hecho que existan leyes orgánicas que regulen la estructura, funcionamiento y recursos de los GGRR y GGLL constituye el soporte fundamental y garantía institucional, al mismo tiempo, de la descentralización política y administrativa del Estado peruano.

Esto se manifiesta en que las referidas leyes orgánicas, en la que se incluye la LBD, constituyen o forman parte del denominado “Bloque de Constitucionalidad”, frente al cual se mide la legalidad de las normas emitidas por los niveles subnacionales de gobierno. Esto quiere decir, que existen una serie de normas emitidas por el Congreso que los GGRR deben respetar y que jamás podrán transgredir, como es el caso de la propia Constitución Política del Perú y de las leyes que forman parte del antes señalado “Bloque de Constitucionalidad”. A este grupo de normas se suman todas aquellas que forman parte de los sistemas administrativos y técnicos que regulan transversalmente a la Administración Pública en su conjunto, y las que norman políticas sectoriales basadas a su vez en políticas nacionales emitidas por los principales órganos del Poder Ejecutivo ya que la propia LBD hace referencia a las mismas.

Este último grupo de normas incluye no solo leyes, sino Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales, etc. Sin embargo, como acertadamente lo ha manifestado el TC, una norma del Congreso que no se inscriba en los supuestos anteriormente señalados y que pretenda modificar, derogar o suspender los efectos de determinada Ordenanza Regional no resulta válida, por cuanto vulneraría lo establecido en la propia Constitución Política del Perú y en la LBD. De la misma forma, una ley emitida por el Congreso no podría alterar o colisionar directamente con las normas del “Bloque de Constitucionalidad” del Estado Regio-Local peruano, sin que la misma constituya una modificación de las referidas normas, con los supuestos mínimos de votación parlamentaria que se requieren, ya que se trata de Leyes Orgánicas las que serían modificadas.

Por tanto, podemos concluir que si bien es cierto existen una serie de límites y requisitos que deben ser observados para la emisión de normas generales regionales, que gozan de la categoría de ley en las jurisdicciones de los GGRR que las emiten (por disposición constitucional), por otro lado no deja de ser cierto que el Congreso de la República y el Ejecutivo, a nivel del Gobierno Central, no pueden atentar contra las normas que conforman la garantía institucional de creación y funciones de los GGRR, y que al mismo tiempo se deben seguir los mecanismos constitucionalmente establecidos para dejar sin efecto o derogar una Ordenanza Regional que se considere no ha respetado dichos límites, que es a través de la interposición de una acción de inconstitucionalidad.

Por tanto, no cualquier norma emitida por el Congreso constituye de facto una norma que sea “de mayor jerarquía” que las normas regionales o locales, que también gozan del rango de ley, con las precisiones del caso.(3)

En esa línea de ideas, existen una serie de límites que las normas regionales deben respetar al momento de ser emitidas, de lo contrario serían inválidas:

a) Territorial, los poderes de la región no se pueden extender más allá de los límites de su circunscripción, y sólo se puede proveer a los intereses de su territorio.

Sobre la base de este límite territorial podemos graficar el siguiente modelo de primacía normativa en el Perú:

b) Material o exclusividad, sólo puede ejercerse competencia legislativa sobre las materias que la Constitución y las Leyes Orgánicas respectivas le asignen.

El siguiente cuadro grafica el referido límite:

c) Constitucional, las disposiciones constitucionales son un límite evidente para el legislador regional.

d) Las leyes sectoriales que se promulguen deben realizarse de acuerdo a las competencias del Poder Ejecutivo y procurando la simplificación de los trámites administrativos para los ciudadanos.

e) Obligaciones internacionales, que incluye a Tratados y Convenciones Internacionales, así como acuerdos bilaterales en muchos casos.

f) Principios generales del ordenamiento jurídico del Estado.

En la legislación italiana, por ejemplo, existía, hasta hace algunos años, el denominado límite de fondo, como obligación de respetar los intereses nacionales y de las otras regiones, este límite o control se realizaba previamente a la entrada en vigencia de las leyes regionales, hecho que no existe en nuestra legislación nacional(4) . De esta manera se habla de un control preventivo de las leyes regionales que realizaban, hasta antes de la Reforma Constitucional del 2001, el Comisario regional y el Gobierno de la República(5), pudiendo éste reenviarla al Consejo Regional cuando consideraba que excedía la competencia de la región (cuestión de legitimidad) o que contrastaba con los intereses nacionales o con los de otras regiones (cuestiones de fondo).(6)

Asimismo, el Estado siempre podía impugnar la ley aprobada en segunda instancia por el Consejo Regional, ante el Tribunal Constitucional por cuestión de legitimidad o ante el Congreso por cuestiones de fondo.

Resulta curioso mencionar que en el derecho alemán algunos ministerios han diseñado “ordenanzas tipo”, para los niveles subnacionales de gobierno, las que son publicadas en medios oficiales, informando que no serían autorizadas como válidas aquellas ordenanzas que no coincidan con esta Ordenanza Tipo.(7)

Hay que enfatizar que ningún nivel de gobierno en nuestro sistema jurídico tiene la potestad o competencia de interferir en los asuntos normativos de otro nivel, mucho menos de derogar o cuestionar las normas expedidas por aquellos, sino que debe recurrirse a los medios específicos previstos en las normas vigentes. Por lo tanto los GGRR no pueden invalidar normas expedidas ni por otros GGRR o por los GGLL (que no se consideran jurídicamente inferiores a los GGRR), ni por las entidades del Gobierno Nacional, ni siquiera supervisar la emisión de ordenanzas emitidas por los municipios que se encuentren dentro de su jurisdicción, tal como sí sucede en otros estados como Italia o España, considerados como regionales.

En España, resulta apropiado citar que a las Comunidades Autónomas (CCAA), según lo estipulado en sus respectivos estatutos, se les permite crear, modificar y suprimir por medio de una Ley, las áreas metropolitanas, determinando los órganos que gobernarán y administrarán las mismas, tal es el caso de la CCAA de Valencia que ha creado un Consejo metropolitano con competencias de planificación y gestión supra-municipal en lo que respecta al abastecimiento de agua, residuos sólidos, incendios, transportes e infraestructuras urbanas.

En Italia, se afirma una reserva absoluta a favor del Estado en materia de ordenación local, no obstante la posibilidad que tienen los GGRR de determinar en las materias transferidas las que son de interés municipal. Es por ello que, muchos autores sostienen que las atribuciones regionales o comunitarias en España, aún no pudiendo permanecer completamente extrañas al ordenamiento local, han influido generalmente en esa área, de manera fragmentaria y limitada(8). Es necesario precisar que varias leyes autonómicas se dedican a regular aspectos municipales, tal es el caso de la Ley Municipal y de Régimen local de Cataluña o la ley Asturiana del 7 de noviembre de 1986, aunque habría que precisar sobre este hecho que, según una importante Sentencia del TC Español se ha sostenido que: “como titulares de un derecho a la autonomía constitucionalmente garantizada las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho.”(9)

El caso de la ingerencia regional en asuntos locales es distinto en Francia, donde se excluye expresamente cualquier forma, incluso indirecta, de interferencia o control regional sobre los municipios y departamentos tal como sucede en nuestro país, cuyas características de autonomía política y administrativa entre los tres niveles de gobierno justamente se manifiestan en la imposibilidad que posee un nivel de gobierno para derogar o dejar sin efecto las normas de carácter general emitidas por otro nivel de gobierno. Ni siquiera el Congreso puede emitir una norma que deje sin efecto inmediato una ordenanza regional o municipal.(10)

Según lo dispone el Artículo 37 de la LOGR: “Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos de gobierno, dictan las normas y disposiciones siguientes:

a) El Consejo Regional: Ordenanzas Regionales y Acuerdos del Consejo Regional.
b) La Presidencia Regional: Decretos Regionales y Resoluciones Regionales. Los órganos internos y desconcentrados emiten Resoluciones conforme a sus funciones y nivel que señale el Reglamento respectivo.”(11)

La doctrina italiana, tal vez la más autorizada en el tema del derecho regional, expresa que las leyes regionales son ciertamente actos normativos de autonomía, y que son equiparables integralmente a las normas primarias del Estado, ya que pueden modificar o abrogar normas con rango de ley o actos con fuerza de ley del Estado, llegando a considerarlas específicamente como normas sub-primarias, sujetas al orden de los principios puestos por las normas primarias del Estado, o cuanto menos a algunas de ellas, respetando las leyes marco que rigen la legislación regional(12). En el caso italiano, tal como se explicó en el capítulo correspondiente, existe una leve diferenciación entre las regiones de estatuto especial con las comunes, en cuanto a la reserva de competencia de excluir en los límites que le reconoce la ley, toda legítima intervención normativa del Estado.

Un dato curioso que cabe destacar se refiere a que en el caso de los GGRR se habla de Consejos, con “s” y en el caso de los GGLL de Concejos, con “c”, como si se quisiera realizar una diferenciación que va más allá de lo estrictamente gramático y que apunta a una organización interna de ambos.

Algunos GGRR han publicado en sus portales electrónicos o páginas Web las Actas de Sesión de los Consejos Regionales, como si se tratara de normas emitidas por el GGRR, o de Acuerdos del Consejo Regional, con lo que el tema se presta a confusiones, tal es el caso de La Libertad y El Callao, entre otros.

Un artículo clave para comprender el orden jerárquico de la legislación del Estado Regio-Local peruano, está constituido por el artículo 38º de la LOGR, el cual expresa literalmente lo siguiente:

“Ordenanzas Regionales

Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general, la organización y la administración del Gobierno Regional y reglamentan materias de su competencia. Una vez aprobadas por el Consejo Regional son remitidas a la Presidencia Regional para su promulgación en un plazo de 10 días naturales”.

Las normas regionales de carácter general, en este caso denominadas ordenanzas regionales, desarrollan dos efectos característicos de las leyes formales:

a) eficacia abrogatoria, ya que pueden suspender, modificar o abrogar las leyes y reglamentos mediante disposición expresa o porque sean incompatibles con ella, ya que también reglamentan materias de competencias de los GGRR, sobretodo aquellas que sean compartidas en el sentido de la LBD; y

b) inderogabilidad, no pueden ser suspendidas, modificadas o abrogadas, sino mediante otra ley formal o acto equiparable (sentencia del TC). La Constitución italiana, por ejemplo, no contiene disposición referida a que en caso de conflicto entre una ley regional y otra estatal prevalece la última, ya que esto se resuelve en el TC. Es necesario precisar que la eventual inercia de parte de los órganos legislativos regionales no autoriza a los órganos legislativos estatales subrogarse y promulgar leyes a falta de la actividad legislativa regional.

En todos los casos de estados regionales, la región puede dictar leyes sólo en los límites establecidos por el Estado, por medio de una ley de bases. La mayor o menor amplitud de la potestad legislativa de las regiones, depende entonces de las bases establecidas por las leyes emitidas previamente por el Congreso. De este modo la ley del congreso ofrece el continente o límite externo y la ley regional el contenido.(13)

Al respecto, y por las implicancias político-jurídicas que representa, resulta interesante citar y comentar los principales argumentos expuestos en la Sentencia del Tribunal Constitucional que resuelve el caso de las Ordenanzas Regionales promulgadas por los Gobiernos Regionales de Cusco y de Huanuco sobre la presunta legalidad del cultivo de la hoja de coca. Sobre el particular cabe enfatizar lo siguiente:

En los casos concretos de la Ordenanza Regional Nº 031-2005-GRC/CRC, emitida por el Gobierno Regional del Cusco y las Ordenanzas Regionales Nº 015-2004-CR-GRH y Nº 027-2005-E-CR-GRH(14) emitidas por el Gobierno Regional de Huanuco, los antes señalados GGRR declaran a la planta de la hoja de coca como patrimonio cultural de sus jurisdicciones(15), se legaliza su cultivo en diversas zonas de sus departamentos para determinados fines medicinales, ceremoniales y de industrialización lícita y además se dispone que las plantas de hoja de coca sean consideradas como bienes transmisibles y sucesorios del campesinado que habita en dichas zonas.

Frente a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República contra el contenido de dichas Ordenanzas Regionales, el Tribunal Constitucional (TC) emitió, con fecha 27 de setiembre de 2005, la sentencia del Pleno Jurisdiccional sobre los expedientes (acumulados) 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC, constituyendo uno de sus fallos más polémicos, y más extensos diría yo, con argumentos suficientemente claros y precisos como para delimitar el contenido de la autonomía normativa regional, que viene establecido en la propia Constitución Política del Perú y las normas que delimitan el poder de actuación de los GGRR.

El problema de la inconstitucionalidad de las referidas Ordenanzas Regionales ha sido analizado por el TC desde la perspectiva y bajo los procedimientos de lo que propiamente constituye un proceso competencial(16), puesto que como acertadamente precisan los magistrados del TC peruano, el rango de Ley que goza una Ordenanza Regional hace imposible que pueda argumentarse su inconstitucionalidad por vulnerar o atentar directamente contra otra norma con rango de ley, como lo son las emitidas por el Congreso de la República (las cuales tampoco pueden dejar sin efecto a una ordenanza regional por el sólo hecho de ser leyes emitidas por el Congreso, tal como ya lo explicamos), hecho que ratifica el poder y estabilidad del cual gozan las Ordenanzas Regionales, constituyendo éste un importante aspecto de la sentencia que contribuye jurisprudencialmente(17) con la elaboración de una apropiada definición y protección constitucional de la autonomía política de los GGRR, muy por en contra de lo que han afirmado algunos connotados políticos y juristas.

Para exponer las cosas en el lenguaje más claro posible, debemos afirmar que la inconstitucionalidad de una Ordenanza Regional no es un proceso únicamente que analiza si existe una disposición constitucional concreta que haya sido violada por una norma con rango de ley a nivel regional, sino que se vincula ineludiblemente, en la gran mayoría de casos, con el concreto contenido competencial consignado en las normas emitidas por este nivel de gobierno, que justamente clarifiquen si el margen de actuación de dicho órgano de gobierno ha sido el adecuado desde el punto de vista constitucional-competencial.

Y es que una Ordenanza Regional no se emite sólo de manera formal o simplemente en razón del poder o garantía de considerarla protegida jurídicamente bajo la prerrogativa que gozan del rango de ley, sino que toda Ordenanza Regional conlleva un articulado, disposiciones particulares que deben ceñirse a las competencias que la propia Constitución Política del Perú (CPP) y las Leyes Orgánicas respectivas han otorgado a los niveles de gobierno sub-nacionales.

Bajo esas premisas, el órgano llamado a definir y dilucidar los conflictos de competencia entre los niveles de gobierno y las posibles contravenciones a la norma constitucional en las que incurran los mismos es precisamente el TC, según lo dispone la CPP, la LBD y el Código Procesal Constitucional, cuyas decisiones deben ser respetadas por todas las autoridades y ciudadanos de la nación sin distingo alguno y sin cuestionamientos meramente políticos que pongan en peligro el proceso de regionalización.

En ese sentido, y bajo las consideraciones teórico-jurídicas sobre la naturaleza de Estado en el cual nos encontramos, definido por el TC como Estado Unitario y Descentralizado, que hemos preferido nosotros en calificar como Estado descentralizado políticamente regional complejo o más simplemente como Estado Regio-Local(18), la sentencia del TC, que si bien es cierto, formalmente al menos en un 60% realiza un análisis competencial del tema en cuestión y en un 40% una precisión sobre los temas de inconstitucionalidad propiamente dichos, ha establecido un precedente de suma importancia para casos similares que se presenten en el futuro, de los cuales habrán muchos más, de eso estamos seguros, debido a que el proceso de descentralización peruano recién se inicia y este tipo de acciones constitucionales es común en estados definidos propiamente como regionales, como es el caso de España o Italia.

Este precedente se ha construido en torno a nociones elementales de la regionalización peruana, la cual no implica un federalismo o una autonomía de las “regiones” precedente a la formación del Estado, como suele ocurrir en los estados de tipo federal, cuyos estados-miembros poseen constituciones propias y códigos civiles, penales, tributarios o laborales particulares. Esta es una de las principales razones por las que la disposición contenida en las normas regionales precitadas, tendiente a regular un aspecto propiamente del Derecho Civil que es el régimen de los derechos reales y sucesorios, que está plasmado en el Código Civil, cuya aprobación corresponde al Congreso, no se puede calificar de constitucional bajo las premisas del Estado Regio-Local en el cual nos encontramos.

De otro lado, el punto referido a la competencia de los GGRR con respecto al patrimonio cultural o natural, ciertamente corresponde a una competencia compartida entre el Gobierno Nacional y el Gobierno Regional, siendo competencia exclusiva del Gobierno Nacional, a través del INC, efectuar la declaración respectiva del patrimonio cultural(19) y del GGRR promover la declaración como tales por los organismos competentes de los bienes culturales no reconocidos que se encuentren en la región, pero no compete declararlos formalmente a través de una Ordenanza Regional.

El tema referido a la legalización del cultivo de la hoja de coca en los departamentos de Cusco y Huanuco, ciertamente el más polémico de la sentencia, involucra artículos de la propia CPP, Tratados y Convenciones Internacionales sobre estupefacientes y políticas nacionales establecidas sobre la materia, lo cual hace nuevamente que nos encontremos más que ante una inconstitucionalidad propiamente dicha, ante una falta de poder legislativo por parte de los GGRR para normar este tipo de asuntos que son competencia del Gobierno Nacional, por lo que las Ordenanzas Regionales estarían legislando, al margen de las buenas intenciones que se posean al respecto(20), sobre materias ni constitucional, ni legalmente conferidas a los mismos. (21)

Por lo antes expuesto, las Ordenanzas Regionales, supremas expresiones de la autonomía política de los Gobiernos Regionales poseen un rango jerárquico normativo-territorial de Ley en el sistema constitucional y administrativo del Estado peruano y por tanto cumplen un rol fundamental dentro de la organización de los actuales departamentos y futuras regiones del país, en cuanto a regular y explicitar las competencias y funciones que poseen, afectando por ello las libertades de los ciudadanos en cuanto a la consecución del bien común en dichos territorios.

Es de esta manera que la autonomía regional política jamás debe entenderse fuera del contexto unitario del ordenamiento jurídico peruano quien fue justamente el que se la atribuyó, y tampoco desentendida de la naturaleza del Estado Regio-Local peruano que se está formando progresivamente.

Autonomía no significa autarquía, independencia, soberanía, anarquía, desunión o separación, sino que representa la forma más viable para que los Gobiernos Regionales puedan ejercer las competencias que les han sido legalmente conferidas en sus jurisdicciones. Sólo respetando las mismas y analizando con cuidado, antes de promulgarlas, el contenido de las Ordenanzas Regionales comparándolas y contrastándolas con las normas constitucionales, las del bloque de constitucionalidad y con las competencias exclusivas del Gobierno Nacional se podrá garantizar un adecuado orden regional que permita el desarrollo de dicho territorio, de acuerdo a los principios básicos que rigen el Estado de Derecho.

En resumen, el fallo bajo comentario del TC no limita, merma o atenta contra la autonomía política de los GGRR, como equívocamente algunos han sostenido, sino que por el contrario ha resaltado la importancia y necesidad de la misma, desde los principios básicos de creación de los GGRR, llegando inclusive a exhortar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo nacional a actuar de manera rápida y decisiva en los temas planteados en la referida sentencia, puesto que los GGRR han logrado que ahora dicha problemática pase a un primer plano en la agenda legislativa y reglamentaria del país, y que esto no sólo sea aplicable a dos departamentos, sino a la totalidad del territorio nacional. (22)

En el futuro, caben esperar más de estos conflictos, pues es el camino jurídico ideal para configurar gradualmente el tipo de Estado al que apuntamos construir, y dependerá mucho de las autoridades regionales y nacionales el asumir los retos que el proceso de descentralización política presenta, y siempre estar atentos a cuando se produzcan auténticas violaciones de las autonomías regionales por parte de las autoridades nacionales, las cuales no dudaremos en señalar y criticar públicamente.

Por otro lado, y en lo que respecta al derecho comparado Latinoamericano, podemos reseñar algunas experiencias de interés en el contexto de las características que reúnen las normas regionales.

De esta manera, en Colombia se reconoce expresamente potestad legislativa a las Asambleas Departamentales mediante ordenanzas, por intermedio de las cuales ejercen sus materias de competencias y todas sus funciones, sin embargo, las ordenanzas referidas a los planes y programas de desarrollo económico y social, y los de obras públicas, presupuesto departamental y a la estructura de la administración departamental, requieren, para ser dictadas o modificadas, de la iniciativa del gobernador.(23)

En Chile las regiones, en lo que se ha denominado como “regionalismo subordinado o desconcentrado” tienen una mínima potestad normativa, puesto que las normas de carácter general que pueden dictar en sus materias de competencia están subordinadas a las disposiciones reglamentarias del Poder Ejecutivo, a través de los Intendentes Regionales, quienes presiden y dirigen a los consejos regionales(24). En el Ecuador la Constitución Política de 1998, reconoce expresamente que el gobierno provincial goza de plena autonomía y que en uso de su facultad legislativa puede emitir ordenanzas.

En Venezuela existe una prevalencia constitucional de la competencia local para los asuntos que afectan primordialmente a la comunidad asimismo local; prevalencia que vincula al legislador ordinario, limitando su libertad de configuración.(25)

En Portugal corresponde a las regiones legislar, dentro del respeto a los principios fundamentales de las leyes generales de dicha República, o con autorización del Parlamento nacional, en materias de interés específico para las regiones que no se encuentren reservadas a la competencia propia de los órganos de soberanía.(26) Las regiones administrativas portuguesas son concebidas esencialmente como centros de planificación para el territorio continental portugués.

La autonomía legislativa de la cual gozan los GGRR no es reconocida en muchas legislaciones descentralizadas políticamente para el caso de los poderes públicos territoriales inferiores, como los municipios principalmente, hecho que no sucede en nuestro país, puesto que las Ordenanzas Regionales no son jerárquicamente superiores a las Ordenanzas Municipales, debido a que cada una es norma válida de carácter general en su territorio y sobre las competencias que las leyes generales les permiten ejercer a ambos tipos de gobierno.

En el aspecto estrictamente procedimental de aprobación de las Ordenanzas Regionales, se requiere seguir, ya que no se consigna un procedimiento específico en la LOGR, como sucede en el caso de las municipalidades, lo previsto en el Reglamento Interno del Consejo Regional para el quórum de las sesiones y de las votaciones respectivas, de no existir éste se debe aplicar supletoriamente lo consignado en la Ley del Procedimiento Administrativo General, para todo tipo de aprobación que tenga que realizar el Consejo Regional, en los artículos que desarrollan el régimen de los órganos colegiados, sobretodo en los temas de atribuciones de los miembros, régimen y quórum de las sesiones(27), quórum de las votaciones(28), obligatoriedad del voto y acta de la sesión respectiva.(29)

En todo caso, la Presidencia Regional se encuentra obligada a publicar la Ordenanza Regional en el plazo establecido de diez días calendarios, salvo que la haya objetado o devuelto al Consejo Regional en el plazo de diez día hábiles de recibida, como sucede en el Gobierno Nacional con el Poder Ejecutivo y el Congreso.

Las reflexiones expresadas en el presente análisis consideramos contribuyen a enriquecer el debate sobre el futuro normativo del Estado Regio-Local peruano, y sobre sus posibilidades de desarrollo, específicamente dentro del contexto del derecho administrativo, y las implicancias que ello conlleva para el tratamiento de diversas materias en conflicto permanente entre los niveles de gobierno de nuestro Estado, tales como salud, trabajo o educación. Sobre este último tema casualmente se pudo comprobar hace pocas semanas el enfrentamiento normativo entre el gobierno nacional y los GGRR por normas dictadas por el Ejecutivo cuya constitucionalidad no era del todo absoluta, pero que sin embargo no autorizaban a los GGRR a emitir Ordenanzas Regionales que desconocieran dichas políticas sectoriales de inmediato. Lo correcto en todo caso hubiera sido demandar, mediante una Acción Popular la inconstitucionalidad de dichas normas y con ello, luego de esto, emitir las Ordenanzas Regionales que se estimen convenientes, dentro de lo jurídicamente permisible para los GGRR.

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(1) Ver entre otros, MIELE, CALAMANDREI, VIRGA, STURZO, GHERA, SALEMI, DE GENNARO, CASCIO, LIGNOLA, FERRARA, MARTINES, BALLADORE PALLLIERI, BISCARETTI DI RUFFIA, DÁLESSIO, PEGOLESI, ZANOBINI, GIANINI y MORTATI, entre otros citados por FERRANDO BADÍA, Juan; El Estado Unitario, el Federal y el Estado Regional. Madrid: Tecnos, 1978., p. 389 y ss.
(2) Comentarios realizados en la obra CESPEDES ZAVALETA, Adolfo. Derecho Regional: Normatividad Esencial del Proceso de Descentralización Peruano. Vol. I. Lima: Jaime Campodónico Editor. 2005

(3) Por lo expuesto, nos mostramos en desacuerdo con lo expresado por Jorge Danós cuando sostiene que “no cabe aceptar que una Ordenanza Municipal (o Regional) pueda contravenir lo establecido en una ley porque la asignación de “rango de ley” que realiza el numeral 4) del artículo 200º de la CPP sólo permite entender que las Ordenanzas Regionales o Municipales son las normas de mayor jerarquía dictadas por el respectivo órgano de Gobierno Descentralizado (regional o local) en su respectiva circunscripción, pero siempre subordinadas al ordenamiento jurídico nacional”. Cf. DANÓS, Jorge. “Panorama General del Derecho Administrativo en el Perú”. En: VVAA, El Derecho Administrativo Iberoamericano. Granada: INAP-UIM, 2005, pp. 550. El autor no ha considerado en su afirmación, que estimamos debería ser precisada pues resulta un tanto genérica, el supuesto que hemos señalado líneas arriba, lo cual es corroborado por el TC en la sentencia de dicho organismo, que resuelve el caso de las Ordenanzas Regionales promulgadas por los Gobiernos Regionales de Cusco y de Huanuco sobre la presunta legalidad del cultivo de la hoja de coca. De esta forma, si se entiende por ordenamiento jurídico nacional cualquier ley emitida por el Congreso, que inclusive invalide una Ordenanza Regional o Municipal, sin modificar para ello previamente la LBD, la LOGR o la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), entonces esta ley constituye un atentado directo a la propia CPP, y al denominado “Bloque de constitucionalidad regio-local”. De esta manera, el peligro de sostener una afirmación en ese sentido, se verifica en el hecho que cualquier ley que sea aprobada por el Congreso y que pueda contener disposiciones que justamente vulneren las competencias constitucionales o legales atribuidas a los GGRR tenga que ser acatada sin miramientos por los GGRR, por el simple hecho que estas normas forman parte del “ordenamiento jurídico nacional”. Esto pone en riesgo constante la autonomía política, administrativa y económica de los niveles descentralizados de gobierno, tal como lo han sostenido los tratadistas alemanes defensores del concepto de garantía institucional subnacional, y en España el Dr. Luciano Parejo, así como el mismo García de Enterría al sostener que “las normas autonómicas no son jerárquicamente subordinadas a las del Estado, por lo que para explicar su primaria relación con éstas no hay que acudir al principio de jerarquía, sino al principio distinto de competencia, por ello el problema básico de todas las autonomías es justamente la delimitación del ámbito competencial donde esa autonomía puede producirse. Además de ello, este tipo de subordinación de las normas regionales a cualquier norma que constituya parte del “ordenamiento jurídico nacional”, como hemos podido apreciar, no sucede y no es compatible con la naturaleza de ningún Estado Regional, por lo que bastaría analizar con mayor detalle los fundamentos de las jurisprudencias de los Tribunales españoles e italianos sobre este aspecto en particular.

(4) Cf. PALADIN, L. Il Limite di merito delle leggi regionali. En: Riv. Trim. Dir.pubbl, Milán, 1957, pp.624-625, citado por FERRANDO BADÍA, Juan; Op. Cit., p. 419. Aunque recientemente en el Senado italiano se pretende reinstaurar este control de oportunidad, en base a razones del interés nacional que pudieran estar afectando las regiones con sus disposiciones normativas.
(5) Sólo en el caso de Sicilia no se establecía el visto bueno previo.
(6) Articulo 127º de la Constitución Italiana.

(7) Cf. SOSA WAGNER, Francisco; “La Autonomía Local”. En: MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián, Estudios sobre la Constitución española: homenaje al Profesor Eduardo García de Enterria, Madrid: Civitas, 1991, Vol. 4., p. 3203.
(8) Ver entre otros, VANDELLI, Luciano, “Premisas de la ordenación de la administración local”. En: Distribucion Territorial Del Poder, p. 3147; SANCHEZ MORÖN, V.M., “La Distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Administración Local”. En: Tratado de Derecho Municipal, MUÑOZ MACHADO, S, pp. 151-152; PAREJO ALFONSO, Luciano, Constitución, Municipio y Garantía Institucional, Lima: Grijley, 2000, 284 p.

(9) Sentencia del Tribunal Constitucional Español 21/4/1989.
(10) Recomendamos comparar el artículo 36º de la LOGR con las siguientes normas: Constitución Política del Perú, artículo 200º, Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783, Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, y con la Sentencia del TC: Exp. No 00047-2004-AI, del 24/04/06, FJ 118-122.
(11) Se recomienda comparar este artículo con los artículos 39º al 43º de la LOM, y con el Exp. No 00005-2003-AI, del 03/10/03, FJ 10 (Sentencia del TC).
(12) Cf. ZAS FRIZ, Johnny. El Sueño Obcecado: La Descentralización Política en la América Latina, Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2001, p. 38.
(13) Cf. FERRANDO BADÍA, Juan; El Estado Unitario, el Federal y el Estado Regional. Madrid: Tecnos, 1978 p. 413. La Ley 12/1983, Ley del Proceso Autonómico español, establece en su artículo 3º que el Gobierno velará por la observancia de parte de las CCAA de la normativa estatal aplicable y podrá formular requerimientos procedentes a fin de subsanar, en su caso, las deficiencias advertidas.

(14) La cual incorpora a la Ordenanza Regional No 015-2004-CR-GRH un artículo por el cual se declara la legalidad del cultivo de la hoja de coca en la jurisdicción del GGRR de Huanuco, para el consumo directo (en la modalidad de chaccheo), con fines medicinales, ceremoniales y de industrialización lícita.
(15) Cabe señalar que los textos literales de las Ordenanzas regionales señalan la palabra patrimonio “regional” natural, biológico, cultural e histórico en el caso del Cusco y de patrimonio cultural y de seguridad alimentaria de la Región Huanuco, debiendo hacerse la precisión correspondiente a que el término regional o región no es aplicable jurídicamente hablando, aún, a la actual configuración política del país, hecho que debió ser considerado por ambos GGRR.
(16) Según lo establecido por el artículo 16º de la LBD y lo regulado en los artículos 109º al 113º del Código Procesal Constitucional, aprobado por Ley No 28237.
(17) Porque a nivel legal, la propia LBD establece en su artículo 10.2 que los Poderes Legislativo y Ejecutivo, no pueden afectar ni restringir las competencias constitucionales exclusivas de los Gobiernos Regionales y Locales.

(18) Cf. CESPEDES ZAVALETA, Adolfo. Derecho Regional… Op. Cit., pp.127-128 y 173. La razón principal de denominarlo como Estado Regio-Local se basa en que los GGRR y los GGLL en nuestro país poseen la misma autonomía política, administrativa y económica, no existiendo relación de jerarquía entre los mismos, a diferencia de lo que ocurre en los estados meramente denominados como regionales.

(19) Aunque nada impide formalmente a que el propio Congreso de la República del Perú emita una norma en la cual se declara patrimonio cultural o natural de la nación a la planta de la hoja de coca.
(20) Puesto que debe quedar claro que la hoja de la coca sí tiene aplicaciones ancestrales, fines y utilidades lícitas que justamente han sido canalizados legalmente a través de las entidades competentes como DEVIDA o ENACO S.A. y que el relacionar directamente hoja de coca con elaboración de cocaína constituye un grave desconocimiento e ignorancia de la real dimensión del tema y bajo ningún punto de vista puede sostenerse el mismo como argumento esencial para derogar las ordenanzas regionales pertinentes.
(21) Al respecto, el fundamento 155, literal b) de la Sentencia del TC precisa que los GGRR tienen la atribución, en esta materia, de dictar normas de desarrollo de la política general y legislación nacional diseñadas por el Gobierno Nacional.

(22) Estos razonamientos han sido extraídos de CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo. “A propósito del reciente fallo del Tribunal Constitucional: Autonomía Política y Gobiernos Regionales”. En: Jurídica, suplemento de análisis legal del Diario Oficial El Peruano, Lima: Editora Perú, Año 2, número 67, octubre 2005, pp. 6-7.
(23) Artículo 300º de la Constitución Política Colombiana de 1991.

(24) FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos; «El Estado Regional Chileno: Un Modelo de Descentralización Administrativa sin Participación Política». En: Revista Iberoamericana de Derecho Público, p. 186-187. El autor señala que «la regionalización impulsada por el gobierno militar se caracterizó por un reparto del poder administrativo en unidades operativas regionales, provinciales y locales, las que poseían escaso poder de decisión y adolecían además de falta de representación social en las comunidades en las cuales operaban». Asimismo, Pinochet expresó literalmente en una reunión que tuvo con los intendentes regiones en 1977: «Recuerden los señores Intendentes que son representantes del Presidente de la República en las regiones y no representantes de las regiones ante el Presidente», citado por BOISIER, Sergio, «La experiencia regionalista del gobierno militar». En: CPU Estudios Sociales, Santiago de Chile, Núm. 104, trimestre 2, 2000, pp. 43-46.

(25) PAREJO ALFONSO, Luciano; “Informe sobre Autonomías Locales, Descentralización y Vertebración del Estado”. En: Revista Iberoamericana de Administración Pública, p. 266.
(26) D’OLIVEIRA MARTINS, Alfonso; La descentralización territorial y la regionalización administrativa en Portugal. En: Documentación Administrativa, No 257-258 (mayo-diciembre 2000), p. 98. Dentro de esta competencia para legislar corresponde a las regiones especialmente: crear, modificar o extinguir las autarquías locales, aprobar el plan de desarrollo económico y social, el presupuesto y las cuentas de la región entre otras funciones. Se prevé la posibilidad que el Ministro de la República, órgano que representa al Estado en cada una de las regiones, disuelva los órganos propios de gobierno de la Región Autónoma, oída la Asamblea de la República y el Consejo de Estado por la realización de actos graves contrarios a la Constitución.

(27) Artículo 98, de la LPAG, Régimen de las sesiones: “98.1 Todo colegiado se reúne ordinariamente con la frecuencia y en el día que indique su ordenamiento; y, a falta de ambos, cuando él lo acuerde. 98.2 La convocatoria de los órganos colegiados corresponde al Presidente y debe ser notificada conjuntamente con la agenda del orden del día con una antelación prudencial, salvo las sesiones de urgencia o periódicas en fecha fija, en que podrá obviarse la convocatoria. 98.3 No obstante, queda válidamente constituido sin cumplir los requisitos de convocatoria u orden del día, cuando se reúnan todos sus miembros y acuerden por unanimidad iniciar la sesión. 98.4 Iniciada la sesión, no puede ser objeto de acuerdo ningún asunto fuera del orden del día, salvo que estén presentes todos los integrantes del órgano colegiado y aprueben mediante su voto unánime la inclusión, en razón a la urgencia de adoptar acuerdo sobre ello.
Artículo 99º de la LPAG: “99.1 El quórum para la instalación y sesión válida del órgano colegiado es la mayoría absoluta de sus componentes. 99.2 Si no existiera quórum para la primera sesión, el órgano se constituye en segunda convocatoria el día siguiente de la señalada para la primera, con un quórum de la tercera parte del número legal de sus miembros, y en todo caso, en número no inferior a tres. 99.3 Instalada una sesión, puede ser suspendida sólo por fuerza mayor, con cargo a continuarla en la fecha y lugar que se indique al momento de suspenderla. De no ser posible indicarlo en la misma sesión, la Presidencia convoca la fecha de reinicio notificando a todos los miembros con antelación prudencial.”

(28) Artículo 100 de la LPAG, Quórum para votaciones: “100.1 Los acuerdos son adoptados por los votos de la mayoría de asistentes al tiempo de la votación en la sesión respectiva, salvo que la ley expresamente establezca una regla distinta; correspondiendo a la Presidencia voto dirimente en caso de empate. 100.2 Los miembros del órgano colegiado que expresen votación distinta a la mayoría deben hacer constar en acta su posición y los motivos que la justifiquen. El Secretario hará constar este voto en el acta junto con la decisión adoptada. 100.3 En caso de órganos colegiados consultivos o informantes, al acuerdo mayoritario se acompaña el voto singular que hubiere.”

(29) Artículo 102 de la LPAG, Acta de sesión: “102.1 De cada sesión es levantada un acta, que contiene la indicación de los asistentes, así como del lugar y tiempo en que ha sido efectuada, los puntos de deliberación, cada acuerdo por separado, con indicación de la forma y sentido de los votos de todos los participantes. El acuerdo expresa claramente el sentido de la decisión adoptada y su fundamento. 102.2 El acta es leída y sometida a la aprobación de los miembros del órgano colegiado al final de la misma sesión o al inicio de la siguiente, pudiendo no obstante el Secretario certificar los acuerdos específicos ya aprobados, así como el pleno autorizar la ejecución inmediata de lo acordado. 102.3 Cada acta, luego de aprobada, es firmada por el Secretario, el Presidente, por quienes hayan votado singularmente y por quienes así lo soliciten.”

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* Adolfo Céspedes Zavaleta. Director Ejecutivo del Instituto Desarrollo y Descentralización, miembro del Gabinete de Asesores del Gobierno Regional del Callao, profesor de la Universidad de Piura y de la Universidad de Lim. Contacto: acespedes@grupoidd.org